国务院批转国家计生委等部门关于解决农村基层计划生育工作人员“农转非”问题意见的通知
作者:法律资料网 时间:2024-05-15 21:51:10 浏览:8887
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国务院批转国家计生委等部门关于解决农村基层计划生育工作人员“农转非”问题意见的通知
国务院批转国家计生委等部门关于解决农村基层计划生育工作人员“农转非”问题意见的通知
国务院、国家计生委
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意国家计划生育委员会、国家计划委员会、公安部、国内贸易部《关于解决农村基层计划生育工作人员“农转非”问题的意见》，现转发你们，请遵照执行。
解决部分农村基层计划生育工作人员“农转非”问题，对稳定计划生育工作队伍有着重要的作用，是一项政策性强、涉及面广、关系计划生育工作人员切身利益的工作。各地区、各有关部门要加强领导，严格执行有关的政策规定，精心组织，把工作做好，严禁各行其是，弄虚作假，坚
决杜绝各种不正之风。对广大计划生育工作人员要做好思想政治工作，希望他们继续发扬奉献精神，安心和热爱本职工作，努力提高思想水平和工作水平，为实现“八五”人口计划和十年人口规划作出不懈的努力。
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“危险驾驶”行为不宜独立设罪
——对刑法修正案（八）第二十二条的评析
尹振国
随着我国经济的发展，我国汽车消费量逐年上升。据最新的统计数据显示，北京机动车数量已经达到376万辆，而且每天还在以1300辆的速度在增长。而截止到2009年3月，我国机动车保有量已经超过1.7亿辆，驾驶员超过1.2亿。[1]这些数据表明，我国正快速步入汽车社会。但是伴随汽车社会而来的却是大量的交通事故，有统计显示，我国机动车总量只占全球的2%，但年均死于交通事故的人数占全球的20%，是世界水平的10倍。[2] 特别是近年来，“危险驾驶”行为造成的恶性交通事故时有发生，严重威胁公共安全，成为社会的一大公害。仅2009年1-8月，全国就发生酒后和醉酒驾车肇事多达3206起，共造成1302人死亡。其中，酒后驾车肇事2162起，造成893人死亡；醉酒驾车肇事1044起，造成409人死亡。[3]与此同时，一些危害严重、民愤极大的恶性交通事故案件借助传媒，成为公众关注的焦点，如成都孙伟铭以危险方法危害公共安全案、南京张明宝以危险方法危害公共安全案、杭州胡斌交通肇事案、河北李启铭交通肇事案等。面对一些“危险驾驶”造成的恶性刑事案件，司法机关认定的罪名不一，处理结果也不一样。典型的如对胡斌飙车肇事行为与孙伟铭醉酒驾车肇事行为的判决，前者以交通肇事罪认定，且对被告人胡斌判处有期徒刑三年；后者则以以危险方法危害公共安全认定，一审对被告人孙伟铭判处死刑，二审改判为无期徒刑。这些案件在学者间也引起了广泛的争论，有的学者认为现有的刑法规定不足以惩罚危险驾驶者，建议增设危险驾驶致人死伤罪；[4] 有的学者认为，增设危险驾车罪很不理性。[5]
2010年4月28日，公安部向全国人大常委会建议，在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。全国人大常委会发布《中华人民共和国刑法修正案（八）》草案，在该草案第二十二条中规定：“在刑法第一百三十三条（即交通肇事罪，笔者注）后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驾，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”全国人大常委会在对该草案的说明中指出：“对一些社会危害严重，人民群众反响强烈，原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为，建议规定为犯罪。主要是醉酒驾车、飙车等危险驾驶的犯罪，不支付劳动报酬的犯罪、非法买卖人体器官的犯罪等。”2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案第二十二条规定：“在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”
可以说，“危险驾驶”行为独立设罪在很大程度上是为了回应公众对危险驾驶行为造成的严重危害后果的愤怒和恐慌，要求严惩肇事者的舆论的需要。本文将从刑法谦抑性、刑法规范的体系性、设立此罪的司法成本等角度来论证刑法不宜将“危险驾驶”行为单独设罪。
一、刑法中“危险驾驶”行为的界定
“危险驾驶”行为不是一个法律用语，危险驾驶行为是违反道路交通安全法规驾驶机动车造成或增加不应有的危险的行为。广义上的危险驾驶行为是指一切不安全、违反交通法规的危险方式驾驶机动车的行为，包括“一般性不谨慎驾驶”和“高危型不安全驾驶”两种模式。“一般性不谨慎驾驶”是指驾车时注意力不集中，对危险情况应该发现而没有发现，或遇到危险情况时，本应该能采取措施避免交通事故发生，而未能采取措施或者错误采取措施致使事故发生。严格意义上的危险驾驶应当是狭义上的危险驾驶行为，即仅指“高危性不安全驾驶”。这种危险驾驶是指驾驶人员的驾驶状态和驾驶行为极为危险，极易引发交通事故。这种危险驾驶通常包括两种情况：一种是驾驶状态的高度危险，如饮酒、服用毒品、麻醉剂、疲劳驾驶等情形；另一种情况是驾驶行为的高度危险，包括严重超速行驶、无证驾驶或明知车辆不符合安全要求仍然驾驶等。[6]
“犯罪的本质是对法益的侵犯。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵犯法益。刑法的任务是保护法益。”[7] 社会危险性是犯罪的最本质特征。侵犯法益或者具有社会危害性的行为有很多，刑法不可能就这些行为都纳入打击的范围。换言之，刑法只能以具有严重的社会危害性的行为或严重侵犯或威胁法益的行为为对象。因此，刑法意义上的“危险驾驶”行为只能是指“高危性不安全驾驶”行为。
按照刑法“被允许的危险”（Erlaubtes Risico）的理论，所谓被允许的危险，是指虽然包含着侵害人的生命、身体、财产等法益的危险的行为，但是为了维持现代化的社会生活，要在一定范围内允许它即视它为不违法的行为。本来，不应当允许有侵害法益危险的行为，应当视其为违法，但是，随着文明的进步，发生了虽然是危险的但必须允许的问题。如机动车行驶时，可能造成人员伤亡或财产损失的公共危险。但是，如果禁止机动车行驶，就不会有今日发达的交通。在这个被允许的范围内所进行的行为在刑法上就不是违法的，即使发生了事故，只要能视为是不可抗力，就不会产生刑法上的责任。[8]而高危驾驶行为则是违法道路交通法规，制造不被刑法所允许的危险的行为，此种行为在刑法上就具有可罚性。
参考我国刑法、《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律问题的解释》和日本刑法中危险驾驶致人死伤罪的规定（刘明祥，《有必要增设危险驾驶致人死伤罪》，可以将下列行为认定为刑法上的“危险驾驶”行为：（1）醉酒后、服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，驾驶人员每100毫升血液酒精含量大于或等于20毫克，并每100毫升血液酒精含量小于80毫克为酒后驾驶；每100毫升血液酒精含量大于或等于80毫克，为醉酒驾车。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。这里强调的是行为人的技术和能力，而不在于是否有驾驶证。（3）严重超过一定限速的驾驶行为，这里是指以难以控制的高速度驾驶机动车的行为，不论行为人出于寻求精神刺激、娱乐、竞技的目的，还是出于其他目的。因此，此行为包括但不限于通常所说的飙车行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。这里是指故意无视红色信号或者与之相当的信号，且以可能产生重大交通危险的速度驾驶机动车的行为。这里所称的机动车是指三轮以上的汽车，不包括二轮机动车。因为二轮机动车体积小，行使速度相对小，危险驾驶对公共安全的危险相对较小。从缩小刑法的打击面来讲，也不宜将二轮机动车包括进来。
用本文界定的刑法上的“危险驾驶”行为来对照刑法修正案（八）中规定的“危险驾驶”行为，可以看出，后者存在着以下不合理之处：（1）醉酒后驾驶和服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶都具有危害公共安全的重大危险，但该修正案没有将服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以驾驶之状态而驾驶的行为纳入危险驾驶的行为之中。（2）“追逐竞驶”的表述有问题，从表面上看是至少两人飙车，但一个人同样也可以飙车。（3）“道路”应限定为“公共道路”。在非公共道路，如社区道路、房前屋后、工厂、矿区等道路上驾驶机动车致人重伤或死亡的，就不具有危害公共安全的性质，只能认定为过失致人重伤罪、过失致人死亡罪或者重大责任事故罪。另外，在公共场所危险驾驶也具有危害公共安全的性质。因此，危险驾驶行为的发生地点可以是公共道路或其他公共场所。
二、单设“危险驾驶罪”可能造成刑法规范不协调
刑法总则与分则之间、各分则条文之间的罪刑协调是罪刑相适应原则的必然要求，可是，如果单设危险驾驶罪就会打破刑法规范之间的协调。
“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”从条文的表述来看，立法者将危险驾驶罪视为情节犯。情节犯是以一定严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。只有达到某种严重程度的危害社会的行为，才会受到刑法的制裁。“情节恶劣”包括行为的性质、动机、时间、地点、结果、行为人的主观恶性、人身危险性等。但是从本罪的法定刑仅为拘役来看，这里的“情节恶劣”不应该包括行为的结果。如果高危驾驶行为（本罪只是将高危驾驶行为列入规制范围）造成了结果，仅仅处拘役，则造成“危险驾驶罪”与“以危险方法危害公共安全罪”的严重不协调，因为后者“尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”。因此，立法者设置此罪的目的是用刑罚制裁那些危险驾驶但没有造成任何实际后果的行为。
从我国刑法总则的规定来看，第14条、第15条、第16条分别规定了犯罪的故意、过失、意外事件。从刑法理论上来讲，一个犯罪行为人实施一个犯罪行为时的主观方面只可能是一种，要么故意，要么过失，不存在所谓的“复合罪过”。要成立过失犯罪，必须要有构成要件的危害结果。如果承认过失危险犯，则要求有构成要件的危险存在。所以，从逻辑上无法将该罪解释为过失犯罪，危险驾驶罪只能是故意犯罪。但将该罪解释为故意犯罪，会出现刑法规范之间不协调的问题。
如果危险驾驶没有出现人员伤亡或财产严重损失的结果，定“危险驾驶罪”自然没有问题。但是，如果危险驾驶造成了多人伤亡或财产严重损失的结果，则定罪量刑可能出现两种结果。
一种是，按照刑法第115条以危险方法危害公共安全罪处罚，应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。按照此逻辑，造成了严重的伤亡后果要适用刑法第115条，那么未造成严重伤亡后果要适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑。在这里增设“危险驾驶罪”就是多余的，反而会破坏刑法第114条与第115条之间的协调。
另一种是，按照刑法第133条以交通肇事罪处罚。这样也会产生问题，危险驾驶是故意犯罪，故意犯罪产生的结果却按照过失犯罪而不是故意犯罪的结果加重犯来处罚（交通肇事罪是典型的过失犯罪）。因此，如果要处罚危险驾驶行为造成的结果，只能适用刑法第115条。
三、现行刑法规范可以规制“高危驾驶”行为
从可罚性来讲，高危驾驶行为具有严重的社会危害性，应该纳入刑法打击的犯罪。按照国际上的统计，以酒后驾驶机动车辆发生交通事故占交通事故数量的25%计算，在2008年我国因酒后驾驶机动车发生交通事故导致死亡18371人，76230人受伤，直接财产损失2.5025亿元。世界卫生组织的调查则显示，大约50%至60%的交通事故与酒后驾车有关。其中，因酒后驾车导致的伤亡占25%。因此，酒后驾车是造成道路交通事故的重大隐患[9] 在实践中，虽然吸食毒品后驾车的案例较少，但是吸食毒品后驾车与醉酒后驾车一样，行为人基本上丧失正常的行为能力，难以应对驾驶过程中的紧急情况，都会对公共安全造成重大威胁。
刑法修正案（八）将危险驾驶行为规定在刑法分则第二章危害公共安全罪中，揭示了危险驾驶行为的本质——即危害公共安全。所谓危害公共安全是指故意或者过失地实施危害不特定或者多数人的生命、健康等安全的行为。
鉴于危险驾驶行为的严重危害性，日本于2001年对刑法进行部分修改，增设了“危险驾驶致死伤罪”，规定在酩酊驾驶、超速行驶、无技能驾驶、妨害驾驶、无视信号行驶五种情形下致人伤害的，处15年以下惩役，致人死亡的，出15年以上20年以下惩役。增设该罪后，日本交通肇事致人死亡的数量逐年下降，2003年降到7702人，2004年降到7358人，2006年降到6352人。[10]
问题的关键不是要不要刑事处罚，而是怎样刑事处罚。在网络时代，由于刑事个案很容易成为公众热议的话题，公众的朴素情感容易与法律理性发生冲突，给司法机关巨大的舆论压力，许霆案就是典型。在这种情况下，立法机关很容易屈从所谓的民意立法，很多学者也认为刑法有漏洞，需要填补。其实，“当解释者对法条难以得出某种解释结论时，不必攻击刑法规范不明确，而应反省自己是都缺乏明确、具体的正义理念。所以，即使这与其在得出非正义的解释结论后批判刑法，不如合理运用解释方法得出正义的解释结论。”[11]
通过刑法第114条、第115条、第133条进行合理解释，可以满足对高危驾驶行为进行刑事处罚的要求。理由如下：
（1）高危驾驶行为与以危险方法危害公共安全行为的社会危害性具有相当性。以危险方法危害公共安全罪，是指故意使用放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法危害公共安全的行为。这里的“以其他危险方法”仅限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不是泛指任何具有危害公共安全性质的方法。以“其他危险方法”只是刑法第114条、第115条的兜底规定，而不是刑法分则第二章的兜底规定。在实际生活中，高危驾驶行为（仅限于醉酒、吸食毒品后驾驶、无驾驶技术和操作能力驾驶、超速驾驶、无视交通信号驾驶）所造成的人员伤亡和财产损失不亚于放火、决水、爆炸、投放危险物质所造成的损失，对人们的出行安全造成极大威胁。而且，国家对爆炸物品、危险物质进行严格管制，司法实践中，这类案件的发案率比较低。而随着中国汽车保有量的上升，因高危驾驶行为导致的恶性交通事故逐年攀升，已成为现代社会的一大公害。
（2）从刑法第114条、第115条第1款的规定来看，前者是具体危险犯，要求以发生与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的危险为成立要件；而后者是实害犯，要求行为造成与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为相当的实害结果。前后两者之间存在两种关系：其一，将后者作为普通的结果犯时，前者便是未遂犯；其二，将前者视为基本犯时，后者便是结果加重犯。[12]
按照这种解释方法，只要行为人对危险驾驶行为所造成的具体的公共危险具有认识和希望或者放任的态度，就成立以危险方法危害公共安全罪；其中，没有造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑；造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第115条第1款，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
如果行为人对危险驾驶所造成的具体公共危险与伤亡的实害结果仅有过失时，则可能同时触犯交通肇事罪与过失以危险方法危害公共安全罪，形成想象竞合关系，以交通肇事罪处罚。
（3）从严厉打击危险驾驶行为引发的过失犯罪的角度来讲，在“一般性不谨慎驾驶”作为定罪标准的基础上（如酒后驾驶、超载驾驶等），可以将“危险驾驶”行为作为法定刑升格的条件。[13]
具体可将刑法第133条修正为：“……因逃逸致人死亡的或具有其他特别恶劣情节的，处七年以上有期徒刑。”可将《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修正为：
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他恶劣情节的”，处3年以上7年以下有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他特别恶劣情节的”，处7年以上有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
四、单设“危险驾驶罪”不是遏制危险驾驶行为的有效手段
危险驾驶行为发生的主要原因是绝大多数驾驶者心存侥幸，认为自己不会出事。而行政执法不严，“以罚代管”、“打招呼”等现象的存在，则助长了这种侥幸心理。现行法律关于酒后驾车的处罚规定——处15日拘留、暂扣驾驶执照6个月、并处2000元罚款——并非不够严厉。但总有人违反，根源还是行政执法不严。成都的孙伟铭在案发前短短半年时间里就有10余次违章记录，南京张明宝在案发前更是有多达80余次的违章。在现有的行政执法资源没有用好用尽的情况下，又启用刑法资源，“这让人很容易想起‘钱穆制度陷阱’。中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统式，一个制度出了毛病，在定一个制度来防止它。相沿日久，制度一天天增多，越来越多的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。在行政法律制度没有充分发挥作用的情况下，将危险驾驶行为入刑，实际上是‘一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它’，无论是旧制度，还是新制度，如果不能落到实处，其结果只能是掉入‘钱穆陷阱’而不能自拔”。[14]
从刑法谦抑主义的角度来讲，由于刑罚具有痛苦的属性，是一种恶，所以，应该在必要的限度内适用刑罚。换言之，刑罚应作为保护法益最后的迫不得已的手段。在现阶段，严格执行行政法可以有效遏制危险驾驶行为的情况下，贸然启动刑罚，是刑法万能主义错误思想的表现。
从司法经济的角度来看，单设危险驾驶罪治理危险驾驶行为会浪费宝贵的司法资源。从刑法修正案（八）第二十二条的规定来看，“危险驾驶罪”的法定最高刑仅为拘役，而公安部对“酒后驾驶行为”的处罚则比可能比刑罚处罚严厉——酒驾一律暂扣驾驶证3个月；醉驾一律拘留十五日，暂扣驾驶证6个月；一年内2次醉驾，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆，法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。从执法效率的角度讲，行政处罚可以当场作出。而刑事处罚要经过侦查、审查起诉、审判，甚至是二审、再审等程序，耗时长（犯罪嫌疑人被羁押的时间可能超过6个月），效率低。而且刑事案件对证据的要求高，实践中，危险驾驶行为的证据很难获取、固定。加上我国有1.2亿的驾驶人员，危险驾驶发案率高。在刑法中设立危险驾驶罪，将会使司法人员疲于奔命，难以对其他严重危害社会的犯罪进行打击。
综上所述，在刑法中单设危险驾驶罪不仅没有必要，而且在实践操作方面也会面临诸多困难。
五、余论
为了有效遏制危险驾驶行为，很多国家都对危险驾驶犯罪行为设置了资格刑。而我国交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的规定中都没有设置资格刑，不利于预防犯罪人再犯。所以，我们建议，对于危险驾驶犯罪行为应当增设剥夺一定期限或者终身驾驶资格的资格刑。
参考文献：
[1]李志勇.严打酒驾打出了什么？[J].法制与经济,2009(18).
[2]高福生.汽车时代对醉驾不能“再温柔”下去了[J].决策探索,2009(9).
[3]佚名.醉酒驾车犯罪呈多发趋势[N].人民法院报,2009-09-09(4).
陕西省人大常委会
陕西省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
（2003年8月1日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过
）
第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经
济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国防沙治沙法》，结合本
省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理
和开发利用活动，适用本办法。
第三条 本省沙化土地包括：（一）榆林市北部长城沿线风沙区已
经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地；（二）榆林市南部及延安市
北部具有明显沙化趋势的土地；（三）黄河、渭河、汉江沿线及其他已
经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。
沙化土地的具体范围由省人民政府依据国务院批准的全国防沙治沙
规划确定。
第四条 沙化土地所在地区的县级以上人民政府，应当将防沙治沙
纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作开展。
第五条 在省人民政府领导下，省林业行政主管部门负责组织、协
调、指导全省防沙治沙工作。
在沙化土地所在地区的市、县（区）人民政府领导下，林业行政主
管部门负责组织、协调、指导本行政区域内防沙治沙工作。
沙化土地所在地区的县级以上农业、水利、国土资源、环境保护等
行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律和本级人民政府确定的职
责和分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。
第六条 沙化土地所在地区的市、县（区）、乡（镇）人民政府，
应当建立行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，按照防沙治沙
规划确定的年度防沙治沙任务，逐级签订目标责任书。未完成防沙治沙
年度目标任务的，应当向上一级人民政府书面报告，并采取必要的补救
措施。
第七条 沙化土地所在地区的县级以上人民政府应当每年向同级人
民代表大会或者人民代表大会常务委员会报娣郎持紊彻ぷ鳌?
第八条 沙化土地所在地区各级人民政府应当组织有关部门，采取
多种形式，开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，
提高公民防沙治沙的能力。
第九条 省林业行政主管部门会同省农业、水利、国土资源、环境
保护等行政主管部门和省气象主管机构，依据全国防沙治沙规划，编制
全省防沙治沙规划，经省人民政府审核同意后，报国务院或者国务院指
定的有关部门批准后实施。
沙化土地所在地区的市、县（区）林业行政主管部门，应当依据上
一级人民政府的防沙治沙规划，结合区域特点，组织编制本行政区域的
防沙治沙规划，经本级人民政府审核同意后，报上一级人民政府批准后
实施。
防沙治沙规划应当与本地区的土地利用总体规划相衔接；防沙治沙
规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规
划。
第十条 任何单位和个人不得随意变更经批准的防沙治沙规划。因
特殊情况确需变更的，须经原批准机关批准，并报省林业行政主管部门
备案。
防沙治沙规划和防沙治沙规划修订方案依法批准后，由本级人民政
府向社会公布。
第十一条 沙化土地所在地区的县级以上林业行政主管部门应当建
立土地沙化监测系统，按照土地沙化监测技术规程，分类布设监测站点
，对沙化土地进行监测，并将监测结果报告本级人民政府和上级林业行
政主管部门。
沙化土地所在地区的县级以上林业行政主管部门应当根据土地沙化
监测结果，建立和完善沙化土地档案。
第十二条 对典型沙地生态区域、优良固沙植物集中分布区域和其
他对防沙治沙具有特殊保护价值的区域，可以依法划定为自然保护区，
进行保护和管理。
第十三条 禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。
因植物生长特性需要通过平茬等技术措施促进更新的，或者按照治
理方案合理利用植物资源的，应当遵守有关法律法规和技术规程，并采
取必要的防护措施，防止加重土地沙化。
第十四条 禁止在沙化土地上放牧。
沙化土地所在地区的县级以上人民政府应当健全管护制度，落实管
护责任。
沙化土地所在地区的县级以上农（牧）业行政主管部门，应当加强
沙化土地所在地区草场管理和建设，指导农民改良草、畜品种，推行舍
饲养畜。
第十五条 沙化土地所在地区的水行政主管部门应当建立沙化土地
所在地水资源监测体系，动态监测水量和水质变化，加强对水资源的优
化配置和管理，确保水资源高效永续利用。
沙化土地所在地区的市、县（区）人民政府应当推广利用节水技术
、使用节水设备设施，节约用水，提高水资源利用率，防止水资源的过
度开采利用，维护沙化土地区域生态系统平衡。
第十六条 沙化土地所在地区的各级人民政府应当鼓励开发利用沼
气、太阳能、风能等资源。
第十七条 在沙化土地范围内从事开发建设活动的，应当依法提交
环境影响报告；环境保护行政主管部门在审批环境影响报告时，应当就
报告中有关防沙治沙的内容征得同级林业行政主管部门同意。
经批准在沙化土地范围内从事勘探、采矿、兴建地下工程及其他活
动的，应当采取保护性措施，防止造成地下水水位下降、地表塌陷和植
被枯死。
第十八条 省人民政府和沙化土地所在地区的市、县（区）人民政
府应当通过实施防沙治沙、退耕还林还草、三北防护林、天然林保护等
工程，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工造林种草、飞
机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增
加植被，治理已经沙化的土地。
第十九条 鼓励单位和个人自愿捐资或者以其他形式开展公益性治
沙活动。
从事公益性治沙活动的单位和个人，可以自己组织治理，也可以委
托他人代为治理。被委托人应当向委托人报告治沙情况。
从事公益性治沙活动的单位和个人应当向县级以上林业行政主管部
门备案，林业行政主管部门应当提供治理地点和无偿技术指导。
第二十条 使用已经沙化的国有土地的使用权人和农民集体所有土
地的承包经营权人，有治理该沙化土地的义务。当地人民政府及其林业
、农业、水利等有关部门应当提供技术指导。
第二十一条 从事营利性治沙活动的单位和个人，应当依法取得土
地使用权，按照《中华人民共和国防沙治沙法》第二十六条、第二十七
条的规定，向治理项目所在地的县级以上林业行政主管部门提出治理申
请和治理方案，并按批准的方案治理。
林业行政主管部门应当加强对营利性治沙活动的监督检查，防止治
理不当造成土地沙化加重。
第二十二条 从事营利性治沙活动的单位和个人，完成治理任务后
，应当向当地县级以上林业行政主管部门提出验收申请。县级以上林业
行政主管部门应当按照治理方案和有关技术标准进行验收。验收合格的
，发给治理合格证明文件；验收不合格的，治理者应当继续治理。
第二十三条 铁路、公路、河流、水渠两侧以及城镇、村庄、厂矿
、水库周围的沙化土地，实行单位治理责任制，分别由责任单位负责，
按照县级以上人民政府下达的治理责任书进行治理。
林业行政主管部门依法对防沙治沙单位防沙治沙责任落实情况进行
监督检查，任何单位和个人不得干涉和阻拦。
第二十四条 鼓励单位和个人采取多种方式，依法开发利用沙地资
源，发展沙生林果、沙生药材、固沙牧草等沙生经济作物，牲畜饲养，
生态旅游以及其他沙产业，改善沙区的生态环境，促进沙区经济的发展
。
第二十五条 省人民政府和沙化土地所在地区的市、县（区）、乡
（镇）人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算
安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业
、水利、林业、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据
具体情况，设立若干防沙治沙子项目。
第二十六条 防沙治沙资金实行专款专用，任何单位和个人不得截
留、挪用。审计、财政和有关行政主管部门应当加强对防沙治沙资金的
监督。
第二十七条 县级以上人民政府应当支持防沙治沙科学研究和技术
推广工作，鼓励科研单位和科技人员开展防沙治沙科学技术研究、技术
推广、技术咨询和技术服务。
第二十八条 有下列情形之一的单位或者个人，由县级以上人民政
府予以表彰奖励：（一）承包沙化土地面积一千亩以上，治理效果显著
的；（二）从事防沙治沙科研和技术推广工作，有突出贡献的；（三）
从事防沙治沙工作十年以上，成绩显著的；（四）贯彻执行防沙治沙有
关法律、法规成绩显著的；（五）其他在防沙治沙工作中做出突出贡献
的。
第二十九条 违反本办法第六条规定，没有正当理由，未完成防沙
治沙年度目标任务，不向上一级人民政府书面报告，又不采取必要的补
救措施的，对责任人由监察机关依法给予行政处分。
第三十条 违反本办法第十三条规定，在沙化土地上砍挖灌木、药
材及其他固沙植物的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，限期恢复植被，有违法所得的，没收其违法所得。
第三十一条 违反本办法第十四条第一款规定，在沙化土地上放牧
的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，并按每只（头）
十元以上三十元以下处以罚款。
第三十二条 违反本办法第十七条第二款规定，造成地下水水位下
降、地表塌陷和植被枯死，对其他单位和个人的生活、生产造成损失的
，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施，依法赔偿损失。
第三十三条 违反本办法第二十一条规定，进行营利性治沙活动，
造成土地沙化加重的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，可以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款；造成固定、半固定沙
地退化为流动沙地的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，并处每公顷三万元以上五万元以下的罚款。
第三十四条 国家机关工作人员、防沙治沙管理人员在防沙治沙工
作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其
他直接责任人员，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分
；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 违反本办法规定的其他行为，依照《中华人民共和国
防沙治沙法》和有关法律、法规的规定予以处罚。
第三十六条 对个人处以五千元以上罚款，对单位处以三万元以上
罚款，当事人有要求举行听证的权利。
当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者直接向人民
法院提起行政诉讼。
第三十七条 本办法自2003年9月1日起施行。
——对刑法修正案（八）第二十二条的评析
尹振国
随着我国经济的发展，我国汽车消费量逐年上升。据最新的统计数据显示，北京机动车数量已经达到376万辆，而且每天还在以1300辆的速度在增长。而截止到2009年3月，我国机动车保有量已经超过1.7亿辆，驾驶员超过1.2亿。[1]这些数据表明，我国正快速步入汽车社会。但是伴随汽车社会而来的却是大量的交通事故，有统计显示，我国机动车总量只占全球的2%，但年均死于交通事故的人数占全球的20%，是世界水平的10倍。[2] 特别是近年来，“危险驾驶”行为造成的恶性交通事故时有发生，严重威胁公共安全，成为社会的一大公害。仅2009年1-8月，全国就发生酒后和醉酒驾车肇事多达3206起，共造成1302人死亡。其中，酒后驾车肇事2162起，造成893人死亡；醉酒驾车肇事1044起，造成409人死亡。[3]与此同时，一些危害严重、民愤极大的恶性交通事故案件借助传媒，成为公众关注的焦点，如成都孙伟铭以危险方法危害公共安全案、南京张明宝以危险方法危害公共安全案、杭州胡斌交通肇事案、河北李启铭交通肇事案等。面对一些“危险驾驶”造成的恶性刑事案件，司法机关认定的罪名不一，处理结果也不一样。典型的如对胡斌飙车肇事行为与孙伟铭醉酒驾车肇事行为的判决，前者以交通肇事罪认定，且对被告人胡斌判处有期徒刑三年；后者则以以危险方法危害公共安全认定，一审对被告人孙伟铭判处死刑，二审改判为无期徒刑。这些案件在学者间也引起了广泛的争论，有的学者认为现有的刑法规定不足以惩罚危险驾驶者，建议增设危险驾驶致人死伤罪；[4] 有的学者认为，增设危险驾车罪很不理性。[5]
2010年4月28日，公安部向全国人大常委会建议，在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。全国人大常委会发布《中华人民共和国刑法修正案（八）》草案，在该草案第二十二条中规定：“在刑法第一百三十三条（即交通肇事罪，笔者注）后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驾，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”全国人大常委会在对该草案的说明中指出：“对一些社会危害严重，人民群众反响强烈，原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为，建议规定为犯罪。主要是醉酒驾车、飙车等危险驾驶的犯罪，不支付劳动报酬的犯罪、非法买卖人体器官的犯罪等。”2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案第二十二条规定：“在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”
可以说，“危险驾驶”行为独立设罪在很大程度上是为了回应公众对危险驾驶行为造成的严重危害后果的愤怒和恐慌，要求严惩肇事者的舆论的需要。本文将从刑法谦抑性、刑法规范的体系性、设立此罪的司法成本等角度来论证刑法不宜将“危险驾驶”行为单独设罪。
一、刑法中“危险驾驶”行为的界定
“危险驾驶”行为不是一个法律用语，危险驾驶行为是违反道路交通安全法规驾驶机动车造成或增加不应有的危险的行为。广义上的危险驾驶行为是指一切不安全、违反交通法规的危险方式驾驶机动车的行为，包括“一般性不谨慎驾驶”和“高危型不安全驾驶”两种模式。“一般性不谨慎驾驶”是指驾车时注意力不集中，对危险情况应该发现而没有发现，或遇到危险情况时，本应该能采取措施避免交通事故发生，而未能采取措施或者错误采取措施致使事故发生。严格意义上的危险驾驶应当是狭义上的危险驾驶行为，即仅指“高危性不安全驾驶”。这种危险驾驶是指驾驶人员的驾驶状态和驾驶行为极为危险，极易引发交通事故。这种危险驾驶通常包括两种情况：一种是驾驶状态的高度危险，如饮酒、服用毒品、麻醉剂、疲劳驾驶等情形；另一种情况是驾驶行为的高度危险，包括严重超速行驶、无证驾驶或明知车辆不符合安全要求仍然驾驶等。[6]
“犯罪的本质是对法益的侵犯。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵犯法益。刑法的任务是保护法益。”[7] 社会危险性是犯罪的最本质特征。侵犯法益或者具有社会危害性的行为有很多，刑法不可能就这些行为都纳入打击的范围。换言之，刑法只能以具有严重的社会危害性的行为或严重侵犯或威胁法益的行为为对象。因此，刑法意义上的“危险驾驶”行为只能是指“高危性不安全驾驶”行为。
按照刑法“被允许的危险”（Erlaubtes Risico）的理论，所谓被允许的危险，是指虽然包含着侵害人的生命、身体、财产等法益的危险的行为，但是为了维持现代化的社会生活，要在一定范围内允许它即视它为不违法的行为。本来，不应当允许有侵害法益危险的行为，应当视其为违法，但是，随着文明的进步，发生了虽然是危险的但必须允许的问题。如机动车行驶时，可能造成人员伤亡或财产损失的公共危险。但是，如果禁止机动车行驶，就不会有今日发达的交通。在这个被允许的范围内所进行的行为在刑法上就不是违法的，即使发生了事故，只要能视为是不可抗力，就不会产生刑法上的责任。[8]而高危驾驶行为则是违法道路交通法规，制造不被刑法所允许的危险的行为，此种行为在刑法上就具有可罚性。
参考我国刑法、《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律问题的解释》和日本刑法中危险驾驶致人死伤罪的规定（刘明祥，《有必要增设危险驾驶致人死伤罪》，可以将下列行为认定为刑法上的“危险驾驶”行为：（1）醉酒后、服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，驾驶人员每100毫升血液酒精含量大于或等于20毫克，并每100毫升血液酒精含量小于80毫克为酒后驾驶；每100毫升血液酒精含量大于或等于80毫克，为醉酒驾车。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。这里强调的是行为人的技术和能力，而不在于是否有驾驶证。（3）严重超过一定限速的驾驶行为，这里是指以难以控制的高速度驾驶机动车的行为，不论行为人出于寻求精神刺激、娱乐、竞技的目的，还是出于其他目的。因此，此行为包括但不限于通常所说的飙车行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。这里是指故意无视红色信号或者与之相当的信号，且以可能产生重大交通危险的速度驾驶机动车的行为。这里所称的机动车是指三轮以上的汽车，不包括二轮机动车。因为二轮机动车体积小，行使速度相对小，危险驾驶对公共安全的危险相对较小。从缩小刑法的打击面来讲，也不宜将二轮机动车包括进来。
用本文界定的刑法上的“危险驾驶”行为来对照刑法修正案（八）中规定的“危险驾驶”行为，可以看出，后者存在着以下不合理之处：（1）醉酒后驾驶和服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶都具有危害公共安全的重大危险，但该修正案没有将服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以驾驶之状态而驾驶的行为纳入危险驾驶的行为之中。（2）“追逐竞驶”的表述有问题，从表面上看是至少两人飙车，但一个人同样也可以飙车。（3）“道路”应限定为“公共道路”。在非公共道路，如社区道路、房前屋后、工厂、矿区等道路上驾驶机动车致人重伤或死亡的，就不具有危害公共安全的性质，只能认定为过失致人重伤罪、过失致人死亡罪或者重大责任事故罪。另外，在公共场所危险驾驶也具有危害公共安全的性质。因此，危险驾驶行为的发生地点可以是公共道路或其他公共场所。
二、单设“危险驾驶罪”可能造成刑法规范不协调
刑法总则与分则之间、各分则条文之间的罪刑协调是罪刑相适应原则的必然要求，可是，如果单设危险驾驶罪就会打破刑法规范之间的协调。
“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”从条文的表述来看，立法者将危险驾驶罪视为情节犯。情节犯是以一定严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。只有达到某种严重程度的危害社会的行为，才会受到刑法的制裁。“情节恶劣”包括行为的性质、动机、时间、地点、结果、行为人的主观恶性、人身危险性等。但是从本罪的法定刑仅为拘役来看，这里的“情节恶劣”不应该包括行为的结果。如果高危驾驶行为（本罪只是将高危驾驶行为列入规制范围）造成了结果，仅仅处拘役，则造成“危险驾驶罪”与“以危险方法危害公共安全罪”的严重不协调，因为后者“尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”。因此，立法者设置此罪的目的是用刑罚制裁那些危险驾驶但没有造成任何实际后果的行为。
从我国刑法总则的规定来看，第14条、第15条、第16条分别规定了犯罪的故意、过失、意外事件。从刑法理论上来讲，一个犯罪行为人实施一个犯罪行为时的主观方面只可能是一种，要么故意，要么过失，不存在所谓的“复合罪过”。要成立过失犯罪，必须要有构成要件的危害结果。如果承认过失危险犯，则要求有构成要件的危险存在。所以，从逻辑上无法将该罪解释为过失犯罪，危险驾驶罪只能是故意犯罪。但将该罪解释为故意犯罪，会出现刑法规范之间不协调的问题。
如果危险驾驶没有出现人员伤亡或财产严重损失的结果，定“危险驾驶罪”自然没有问题。但是，如果危险驾驶造成了多人伤亡或财产严重损失的结果，则定罪量刑可能出现两种结果。
一种是，按照刑法第115条以危险方法危害公共安全罪处罚，应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。按照此逻辑，造成了严重的伤亡后果要适用刑法第115条，那么未造成严重伤亡后果要适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑。在这里增设“危险驾驶罪”就是多余的，反而会破坏刑法第114条与第115条之间的协调。
另一种是，按照刑法第133条以交通肇事罪处罚。这样也会产生问题，危险驾驶是故意犯罪，故意犯罪产生的结果却按照过失犯罪而不是故意犯罪的结果加重犯来处罚（交通肇事罪是典型的过失犯罪）。因此，如果要处罚危险驾驶行为造成的结果，只能适用刑法第115条。
三、现行刑法规范可以规制“高危驾驶”行为
从可罚性来讲，高危驾驶行为具有严重的社会危害性，应该纳入刑法打击的犯罪。按照国际上的统计，以酒后驾驶机动车辆发生交通事故占交通事故数量的25%计算，在2008年我国因酒后驾驶机动车发生交通事故导致死亡18371人，76230人受伤，直接财产损失2.5025亿元。世界卫生组织的调查则显示，大约50%至60%的交通事故与酒后驾车有关。其中，因酒后驾车导致的伤亡占25%。因此，酒后驾车是造成道路交通事故的重大隐患[9] 在实践中，虽然吸食毒品后驾车的案例较少，但是吸食毒品后驾车与醉酒后驾车一样，行为人基本上丧失正常的行为能力，难以应对驾驶过程中的紧急情况，都会对公共安全造成重大威胁。
刑法修正案（八）将危险驾驶行为规定在刑法分则第二章危害公共安全罪中，揭示了危险驾驶行为的本质——即危害公共安全。所谓危害公共安全是指故意或者过失地实施危害不特定或者多数人的生命、健康等安全的行为。
鉴于危险驾驶行为的严重危害性，日本于2001年对刑法进行部分修改，增设了“危险驾驶致死伤罪”，规定在酩酊驾驶、超速行驶、无技能驾驶、妨害驾驶、无视信号行驶五种情形下致人伤害的，处15年以下惩役，致人死亡的，出15年以上20年以下惩役。增设该罪后，日本交通肇事致人死亡的数量逐年下降，2003年降到7702人，2004年降到7358人，2006年降到6352人。[10]
问题的关键不是要不要刑事处罚，而是怎样刑事处罚。在网络时代，由于刑事个案很容易成为公众热议的话题，公众的朴素情感容易与法律理性发生冲突，给司法机关巨大的舆论压力，许霆案就是典型。在这种情况下，立法机关很容易屈从所谓的民意立法，很多学者也认为刑法有漏洞，需要填补。其实，“当解释者对法条难以得出某种解释结论时，不必攻击刑法规范不明确，而应反省自己是都缺乏明确、具体的正义理念。所以，即使这与其在得出非正义的解释结论后批判刑法，不如合理运用解释方法得出正义的解释结论。”[11]
通过刑法第114条、第115条、第133条进行合理解释，可以满足对高危驾驶行为进行刑事处罚的要求。理由如下：
（1）高危驾驶行为与以危险方法危害公共安全行为的社会危害性具有相当性。以危险方法危害公共安全罪，是指故意使用放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法危害公共安全的行为。这里的“以其他危险方法”仅限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不是泛指任何具有危害公共安全性质的方法。以“其他危险方法”只是刑法第114条、第115条的兜底规定，而不是刑法分则第二章的兜底规定。在实际生活中，高危驾驶行为（仅限于醉酒、吸食毒品后驾驶、无驾驶技术和操作能力驾驶、超速驾驶、无视交通信号驾驶）所造成的人员伤亡和财产损失不亚于放火、决水、爆炸、投放危险物质所造成的损失，对人们的出行安全造成极大威胁。而且，国家对爆炸物品、危险物质进行严格管制，司法实践中，这类案件的发案率比较低。而随着中国汽车保有量的上升，因高危驾驶行为导致的恶性交通事故逐年攀升，已成为现代社会的一大公害。
（2）从刑法第114条、第115条第1款的规定来看，前者是具体危险犯，要求以发生与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的危险为成立要件；而后者是实害犯，要求行为造成与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为相当的实害结果。前后两者之间存在两种关系：其一，将后者作为普通的结果犯时，前者便是未遂犯；其二，将前者视为基本犯时，后者便是结果加重犯。[12]
按照这种解释方法，只要行为人对危险驾驶行为所造成的具体的公共危险具有认识和希望或者放任的态度，就成立以危险方法危害公共安全罪；其中，没有造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑；造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第115条第1款，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
如果行为人对危险驾驶所造成的具体公共危险与伤亡的实害结果仅有过失时，则可能同时触犯交通肇事罪与过失以危险方法危害公共安全罪，形成想象竞合关系，以交通肇事罪处罚。
（3）从严厉打击危险驾驶行为引发的过失犯罪的角度来讲，在“一般性不谨慎驾驶”作为定罪标准的基础上（如酒后驾驶、超载驾驶等），可以将“危险驾驶”行为作为法定刑升格的条件。[13]
具体可将刑法第133条修正为：“……因逃逸致人死亡的或具有其他特别恶劣情节的，处七年以上有期徒刑。”可将《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修正为：
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他恶劣情节的”，处3年以上7年以下有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他特别恶劣情节的”，处7年以上有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
四、单设“危险驾驶罪”不是遏制危险驾驶行为的有效手段
危险驾驶行为发生的主要原因是绝大多数驾驶者心存侥幸，认为自己不会出事。而行政执法不严，“以罚代管”、“打招呼”等现象的存在，则助长了这种侥幸心理。现行法律关于酒后驾车的处罚规定——处15日拘留、暂扣驾驶执照6个月、并处2000元罚款——并非不够严厉。但总有人违反，根源还是行政执法不严。成都的孙伟铭在案发前短短半年时间里就有10余次违章记录，南京张明宝在案发前更是有多达80余次的违章。在现有的行政执法资源没有用好用尽的情况下，又启用刑法资源，“这让人很容易想起‘钱穆制度陷阱’。中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统式，一个制度出了毛病，在定一个制度来防止它。相沿日久，制度一天天增多，越来越多的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。在行政法律制度没有充分发挥作用的情况下，将危险驾驶行为入刑，实际上是‘一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它’，无论是旧制度，还是新制度，如果不能落到实处，其结果只能是掉入‘钱穆陷阱’而不能自拔”。[14]
从刑法谦抑主义的角度来讲，由于刑罚具有痛苦的属性，是一种恶，所以，应该在必要的限度内适用刑罚。换言之，刑罚应作为保护法益最后的迫不得已的手段。在现阶段，严格执行行政法可以有效遏制危险驾驶行为的情况下，贸然启动刑罚，是刑法万能主义错误思想的表现。
从司法经济的角度来看，单设危险驾驶罪治理危险驾驶行为会浪费宝贵的司法资源。从刑法修正案（八）第二十二条的规定来看，“危险驾驶罪”的法定最高刑仅为拘役，而公安部对“酒后驾驶行为”的处罚则比可能比刑罚处罚严厉——酒驾一律暂扣驾驶证3个月；醉驾一律拘留十五日，暂扣驾驶证6个月；一年内2次醉驾，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆，法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。从执法效率的角度讲，行政处罚可以当场作出。而刑事处罚要经过侦查、审查起诉、审判，甚至是二审、再审等程序，耗时长（犯罪嫌疑人被羁押的时间可能超过6个月），效率低。而且刑事案件对证据的要求高，实践中，危险驾驶行为的证据很难获取、固定。加上我国有1.2亿的驾驶人员，危险驾驶发案率高。在刑法中设立危险驾驶罪，将会使司法人员疲于奔命，难以对其他严重危害社会的犯罪进行打击。
综上所述，在刑法中单设危险驾驶罪不仅没有必要，而且在实践操作方面也会面临诸多困难。
五、余论
为了有效遏制危险驾驶行为，很多国家都对危险驾驶犯罪行为设置了资格刑。而我国交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的规定中都没有设置资格刑，不利于预防犯罪人再犯。所以，我们建议，对于危险驾驶犯罪行为应当增设剥夺一定期限或者终身驾驶资格的资格刑。
参考文献：
[1]李志勇.严打酒驾打出了什么？[J].法制与经济,2009(18).
[2]高福生.汽车时代对醉驾不能“再温柔”下去了[J].决策探索,2009(9).
[3]佚名.醉酒驾车犯罪呈多发趋势[N].人民法院报,2009-09-09(4).
陕西省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
陕西省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
（2003年8月1日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过
）
第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经
济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国防沙治沙法》，结合本
省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理
和开发利用活动，适用本办法。
第三条 本省沙化土地包括：（一）榆林市北部长城沿线风沙区已
经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地；（二）榆林市南部及延安市
北部具有明显沙化趋势的土地；（三）黄河、渭河、汉江沿线及其他已
经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。
沙化土地的具体范围由省人民政府依据国务院批准的全国防沙治沙
规划确定。
第四条 沙化土地所在地区的县级以上人民政府，应当将防沙治沙
纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作开展。
第五条 在省人民政府领导下，省林业行政主管部门负责组织、协
调、指导全省防沙治沙工作。
在沙化土地所在地区的市、县（区）人民政府领导下，林业行政主
管部门负责组织、协调、指导本行政区域内防沙治沙工作。
沙化土地所在地区的县级以上农业、水利、国土资源、环境保护等
行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律和本级人民政府确定的职
责和分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。
第六条 沙化土地所在地区的市、县（区）、乡（镇）人民政府，
应当建立行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，按照防沙治沙
规划确定的年度防沙治沙任务，逐级签订目标责任书。未完成防沙治沙
年度目标任务的，应当向上一级人民政府书面报告，并采取必要的补救
措施。
第七条 沙化土地所在地区的县级以上人民政府应当每年向同级人
民代表大会或者人民代表大会常务委员会报娣郎持紊彻ぷ鳌?
第八条 沙化土地所在地区各级人民政府应当组织有关部门，采取
多种形式，开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，
提高公民防沙治沙的能力。
第九条 省林业行政主管部门会同省农业、水利、国土资源、环境
保护等行政主管部门和省气象主管机构，依据全国防沙治沙规划，编制
全省防沙治沙规划，经省人民政府审核同意后，报国务院或者国务院指
定的有关部门批准后实施。
沙化土地所在地区的市、县（区）林业行政主管部门，应当依据上
一级人民政府的防沙治沙规划，结合区域特点，组织编制本行政区域的
防沙治沙规划，经本级人民政府审核同意后，报上一级人民政府批准后
实施。
防沙治沙规划应当与本地区的土地利用总体规划相衔接；防沙治沙
规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规
划。
第十条 任何单位和个人不得随意变更经批准的防沙治沙规划。因
特殊情况确需变更的，须经原批准机关批准，并报省林业行政主管部门
备案。
防沙治沙规划和防沙治沙规划修订方案依法批准后，由本级人民政
府向社会公布。
第十一条 沙化土地所在地区的县级以上林业行政主管部门应当建
立土地沙化监测系统，按照土地沙化监测技术规程，分类布设监测站点
，对沙化土地进行监测，并将监测结果报告本级人民政府和上级林业行
政主管部门。
沙化土地所在地区的县级以上林业行政主管部门应当根据土地沙化
监测结果，建立和完善沙化土地档案。
第十二条 对典型沙地生态区域、优良固沙植物集中分布区域和其
他对防沙治沙具有特殊保护价值的区域，可以依法划定为自然保护区，
进行保护和管理。
第十三条 禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。
因植物生长特性需要通过平茬等技术措施促进更新的，或者按照治
理方案合理利用植物资源的，应当遵守有关法律法规和技术规程，并采
取必要的防护措施，防止加重土地沙化。
第十四条 禁止在沙化土地上放牧。
沙化土地所在地区的县级以上人民政府应当健全管护制度，落实管
护责任。
沙化土地所在地区的县级以上农（牧）业行政主管部门，应当加强
沙化土地所在地区草场管理和建设，指导农民改良草、畜品种，推行舍
饲养畜。
第十五条 沙化土地所在地区的水行政主管部门应当建立沙化土地
所在地水资源监测体系，动态监测水量和水质变化，加强对水资源的优
化配置和管理，确保水资源高效永续利用。
沙化土地所在地区的市、县（区）人民政府应当推广利用节水技术
、使用节水设备设施，节约用水，提高水资源利用率，防止水资源的过
度开采利用，维护沙化土地区域生态系统平衡。
第十六条 沙化土地所在地区的各级人民政府应当鼓励开发利用沼
气、太阳能、风能等资源。
第十七条 在沙化土地范围内从事开发建设活动的，应当依法提交
环境影响报告；环境保护行政主管部门在审批环境影响报告时，应当就
报告中有关防沙治沙的内容征得同级林业行政主管部门同意。
经批准在沙化土地范围内从事勘探、采矿、兴建地下工程及其他活
动的，应当采取保护性措施，防止造成地下水水位下降、地表塌陷和植
被枯死。
第十八条 省人民政府和沙化土地所在地区的市、县（区）人民政
府应当通过实施防沙治沙、退耕还林还草、三北防护林、天然林保护等
工程，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工造林种草、飞
机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增
加植被，治理已经沙化的土地。
第十九条 鼓励单位和个人自愿捐资或者以其他形式开展公益性治
沙活动。
从事公益性治沙活动的单位和个人，可以自己组织治理，也可以委
托他人代为治理。被委托人应当向委托人报告治沙情况。
从事公益性治沙活动的单位和个人应当向县级以上林业行政主管部
门备案，林业行政主管部门应当提供治理地点和无偿技术指导。
第二十条 使用已经沙化的国有土地的使用权人和农民集体所有土
地的承包经营权人，有治理该沙化土地的义务。当地人民政府及其林业
、农业、水利等有关部门应当提供技术指导。
第二十一条 从事营利性治沙活动的单位和个人，应当依法取得土
地使用权，按照《中华人民共和国防沙治沙法》第二十六条、第二十七
条的规定，向治理项目所在地的县级以上林业行政主管部门提出治理申
请和治理方案，并按批准的方案治理。
林业行政主管部门应当加强对营利性治沙活动的监督检查，防止治
理不当造成土地沙化加重。
第二十二条 从事营利性治沙活动的单位和个人，完成治理任务后
，应当向当地县级以上林业行政主管部门提出验收申请。县级以上林业
行政主管部门应当按照治理方案和有关技术标准进行验收。验收合格的
，发给治理合格证明文件；验收不合格的，治理者应当继续治理。
第二十三条 铁路、公路、河流、水渠两侧以及城镇、村庄、厂矿
、水库周围的沙化土地，实行单位治理责任制，分别由责任单位负责，
按照县级以上人民政府下达的治理责任书进行治理。
林业行政主管部门依法对防沙治沙单位防沙治沙责任落实情况进行
监督检查，任何单位和个人不得干涉和阻拦。
第二十四条 鼓励单位和个人采取多种方式，依法开发利用沙地资
源，发展沙生林果、沙生药材、固沙牧草等沙生经济作物，牲畜饲养，
生态旅游以及其他沙产业，改善沙区的生态环境，促进沙区经济的发展
。
第二十五条 省人民政府和沙化土地所在地区的市、县（区）、乡
（镇）人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算
安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业
、水利、林业、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据
具体情况，设立若干防沙治沙子项目。
第二十六条 防沙治沙资金实行专款专用，任何单位和个人不得截
留、挪用。审计、财政和有关行政主管部门应当加强对防沙治沙资金的
监督。
第二十七条 县级以上人民政府应当支持防沙治沙科学研究和技术
推广工作，鼓励科研单位和科技人员开展防沙治沙科学技术研究、技术
推广、技术咨询和技术服务。
第二十八条 有下列情形之一的单位或者个人，由县级以上人民政
府予以表彰奖励：（一）承包沙化土地面积一千亩以上，治理效果显著
的；（二）从事防沙治沙科研和技术推广工作，有突出贡献的；（三）
从事防沙治沙工作十年以上，成绩显著的；（四）贯彻执行防沙治沙有
关法律、法规成绩显著的；（五）其他在防沙治沙工作中做出突出贡献
的。
第二十九条 违反本办法第六条规定，没有正当理由，未完成防沙
治沙年度目标任务，不向上一级人民政府书面报告，又不采取必要的补
救措施的，对责任人由监察机关依法给予行政处分。
第三十条 违反本办法第十三条规定，在沙化土地上砍挖灌木、药
材及其他固沙植物的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，限期恢复植被，有违法所得的，没收其违法所得。
第三十一条 违反本办法第十四条第一款规定，在沙化土地上放牧
的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，并按每只（头）
十元以上三十元以下处以罚款。
第三十二条 违反本办法第十七条第二款规定，造成地下水水位下
降、地表塌陷和植被枯死，对其他单位和个人的生活、生产造成损失的
，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施，依法赔偿损失。
第三十三条 违反本办法第二十一条规定，进行营利性治沙活动，
造成土地沙化加重的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，可以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款；造成固定、半固定沙
地退化为流动沙地的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为
，并处每公顷三万元以上五万元以下的罚款。
第三十四条 国家机关工作人员、防沙治沙管理人员在防沙治沙工
作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其
他直接责任人员，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分
；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 违反本办法规定的其他行为，依照《中华人民共和国
防沙治沙法》和有关法律、法规的规定予以处罚。
第三十六条 对个人处以五千元以上罚款，对单位处以三万元以上
罚款，当事人有要求举行听证的权利。
当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者直接向人民
法院提起行政诉讼。
第三十七条 本办法自2003年9月1日起施行。
