关于发布863计划资源环境技术领域“重大环境污染事件应急技术系统研究开发与应用示范”重大项目第一批课题申请指南的通知

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浅谈居住权

沙建平


一、居住权的基本概念

　　（一）居住权的历史沿革
　　居住权制度源于罗马法。在罗马法中，居住权的性质为人役权。人役权是指为了特定人的利益而使用他人之物的权利，包括用益权、使用权、居住权和奴畜使用权四种。居住权制度在其他人役权如用益权和使用权中也有所反映。
　　用益权，指无偿地使用、收益他人之物而不损坏或变更物的本质的权利。享有用益权的人被称为用益权人，物的所有人则被称为虚所有人。它产生发展的最初目的，是被家长用来作为处分遗产的一种手段，通过遗嘱将某项遗产的使用、收益权遗赠给需要照顾的人，使某些有继承权的家庭成员，特别是继承权被剥夺的寡妇或者未婚女儿有可能取得一种供养。由于用益权的目的在于维持用益权人的日常生活需要，故无论动产还是不动产，包括房屋，都可以成为用益权的标的物。
　　使用权，是权利人在个人需要的范围内，对他人的物按照其性质加以利用的权利。如果此时使用权的标的物为房屋，则可供使用权人居住，也涉及居住权。使用权人的权利和义务与用益权人基本相同。不同之处在于，用益权包括使用和收益两种权能，而使用权的行使，则在供个人需要的限度内，使用标的物而已，故用益权中的收益的确定，于使用权并不适用。
居住权，是指因居住而使用他人房屋的权利。居住权是一种独立的人役权，在其范围上要比使用权广，比用益权窄。可见，罗马法上三种独立的人役权中都涉及居住权这一问题，这种立法体例为许多大陆法系国家所采纳，并在此基础上有所发展。
　　法国民法基本承袭了罗马法的规定，在《法国民法典》中规定了用益权制度。该法典第578条对用益权下了定义：“用益权是指，如同本人是所有权人，享用所有属于他人之物的权利，但享用人应负责保管物之本体。”用益权包含了用益权人以各种方式对于包括房屋在内的物进行使用和收益的权利，从该法典的结构来看，使用权为用益权的一种，而居住权则为使用权的一种，这一点与罗马法不同。在此前提下，居住权较用益权、使用权，显示出限制逐步增多的特点。因而从性质上讲，使用权与居住权是在效力上减弱了的用益权。
　　《德国民法典》在物权篇中同时规定了用益权、限制的人役权和居住权三项制度，为他人居住、使用房屋这一目的提供了多种法律方式。此法典从1030条至1089条用了60个条文来规定用益权，并且分为物上用益权、权利用益权、财产用益权三种用益权类型，其中的物上用益权包括了对于他们房屋予以使用、收益的权利。限制人役权，指的是为特定人设定的物权性质的不动产使用权，其是介于地役权和用益权之间的权利。这一权利的主要形态为居住权，可以说，在限制的人役权中，包括了居住权。而德国民法中的居住权，是指对他人的房屋以居住为目的而加以使用的权利。由于《德国民法典》对用益权规定得较为详细，此种权利与居住权较为类似，居住权的许多方面要适用用益权的规定。

（二）居住权的法律特征

根据我国的《物权法（草案）》第180条规定，居住权，是指居住权人对他人享有所有权的住房及其附属设施享有的占有、使用的权利。从此定义，我们可以看出：（1）居住权是一种用益物权。用益物权，是指非所有权人对他人所有之物所享有的占有、使用和收益的权利。由于居住权须经过登记程序才具有对世性和绝对性，故而居住权具有物权的效力，属于用益物权的一种。（2）居住权既然是一种用益物权，那它肯定有一定的期限。具体期限通常由当事人在合同中特别约定或根据遗嘱、遗赠来确定，并应当在登记机关登记。（3）居住权的主体是自然人，不可以是法人。这是由于居住权主要是基于婚姻、家庭关系而产生的，是源于赡养、扶养等现实目的而设立的。（4）居住权具有不可转让性，不能与权利人相分离，权利人死亡，居住权消灭。这是有设立居住权的目的所决定的。（5）居住权的设立通常是无偿的。物权法草案第182条规定，居住权人“可以不支付住房使用费，不承担重大维修费用，但遗嘱、遗赠另有表示或者合同另有约定的除外”。

（三）居住权的内容

1、居住权人的权利
（1）房屋占有和使用权。居住权人有权占有、使用他人所有的房屋，这是居住权人最重要、最基本的权利。居住权人既可以使用他人的全部房屋，也可以使用房屋的一部分，房屋的面积应当根据合同、遗嘱或登记记载的面积加以确定。如无特别规定，则原则上应当以保证居住权人正常居住、生活为限。当然，居住权人在使用该房屋时，可以基于生活上照顾等正当理由，而允许他人共同使用。（2）出租的权利。从《物权法（草案）》第180条的规定来看，居住权人一般不享有对房屋的收益权。但对此应当有例外的规定，一定条件下的租赁权就是一个例外。根据《物权法（草案）》第183条的规定，在一般情况下，居住权人不可将房屋出租给他人以收取租金，这是由居住权作为人役权的基本性质和设置居住权的法律目的所限定的。但是当事人可以以约定排除这一规定。比如，在作为养老计划的居住权中，房屋所有权人在让与所有权而自己保留居住权时，也大多会考虑同受让人约定，用出租部分房屋来使自己获得更多收益。当然，在居住权有期限时，租赁的期限不得超过居住权的期限或其剩余期限。（3）物上请求权。居住权人享有排除所有权人和第三人妨害的权利。这是根据居住权的立法体系得出的解释。因为居住权是物权，居住权人为排除他人妨害可以行使物上请求权，包括请求侵权人停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还占有、恢复原状等。此外，《物权法（草案）》第185条还规定了居住权的追及效力，即所有权人的变更不影响居住权的效力，这也是居住权作为物权而具有的强势效力的体现。

2、居住权人的义务
（1）合理使用的义务。我国《物权法（草案）》规定，居住权人应当合理使用住房（第182条）。居住权人应以善良管理人的原则性要求享受其权利，并以权利取得人及其家庭居住所必要为限。居住权人行使使用权时，须依房屋的居住用途，在不毁损房屋本体或变更其性质的情形下对房屋加以利用，以供生活的需要。居住权人不得将房屋用于经营用途。当然投资性居住权，不在此限。　（2）承担房屋日常费用的义务。我国《物权法（草案）》规定，居住权人应当承担居住房屋的日常费用（第181条）。我国可以借鉴法国和罗马法上的做法，房屋的大修一般应当由房屋所有权人承担，但所有权人并没有维护房屋以供居住权人使用的义务，因此大修是房屋所有权人基于其所有权的享有而发生的自愿行为；但其他正常维修和房屋税费应由居住权人负担。正常维修费用包括保存、管理和正常修缮房屋的费用，由于居住权人未履行正常修缮义务，导致必须对房屋进行大修，此时的大修费用也应由居住权人支付。房屋的税费，指在居住权存续期间，定期年负担，例如税金、租金、不动产年金，以及其他由于收益而产生的负担。（3）返还房屋的义务。在居住权消灭时，居住权人有返还房屋的义务。如果居住权是因为居住权人死亡而消灭的，则其继承人有返还房屋的义务。但是，对于房屋在正常情况下使用所产生的折旧，居住权人不负有返还义务。该义务在我国《物权法（草案）》条文中没有直接规定，建议未来物权法对此加以明确，即单设一条明确规定，“居住权消灭后，居住权人负有返还住房给所有权人的义务。”


如皋市人民法院 沙建平



内蒙古自治区人民政府


内政字〔2005〕290号

内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
　　自治区发展和改革委员会组织制定的《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》已经自治区人民政府2005年第八次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法


第一章　总　　则


　　第一条　为进一步加强预算内基本建设投资管理，建立决策科学、程序公开、管理规范、运作高效、监督有力的管理机制，按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）精神，结合我区实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于使用自治区本级财政预算内基本建设投资和自治区用于基本建设的其它财政性资金所进行的固定资产投资活动。对使用国家投资建设的项目，按照国家有关规定执行。
　　第三条　自治区发展和改革委员会是自治区人民政府投资主管部门（以下简称自治区投资主管部门），负责自治区预算内基本建设投资和其它财政性基本建设投资项目的审批、管理和监督，其它相关职能部门在各自职责内对预算内基本建设投资项目进行专业管理和监督。
　　第四条　预算内基本建设投资按照建设项目统筹安排。使用自治区本级预算内基本建设投资的建设项目应当根据国民经济和社会发展中长期发展规划、重要领域的发展建设规划提出，通过编制年度预算内基本建设投资计划下达。
　　第五条　自治区本级预算内基本建设投资主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进贫困地区经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。
　　预算内基本建设投资主要用于以下领域的项目：
　　（一）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业项目；
　　（二）城市建设、环境保护和口岸基础设施建设项目；
　　（三）交通、水利等基础设施项目；
　　（四）产业发展必需的基础设施建设项目；
　　（五）自治区各级行政、政法等政权建设项目；
　　（六）与中央预算内基本建设投资或国债投资配套的项目；
　　（七）自治区党委、政府确定的其它重大项目。
　　第六条　自治区本级预算内基本建设投资分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式进行。其中：
　　（一）对于自治区人民政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施建设和公共基础设施项目，采取直接投资的方式，通过拨款无偿投入；
　　（二）根据实际需要确需自治区人民政府参与投资的经营性项目，采用资本金注入的方式；
　　（三）根据经济和社会发展需要，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予一定比例资金支持，通过拨款无偿投入；
　　（四）根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步。
　　第七条　根据不同的政府资金投入方式，采取不同的项目管理制度。
　　采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，要按照本办法规定程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，安排年度投资计划，组织建设实施，办理竣工验收和产权登记。
　　对采用投资补助、贴息方式的投资项目，只审批资金申请报告。但安排单个项目的投资补助或贴息资金超过一定限额或占项目总投资的比重超过50％的，按照直接投资或资本金注入方式进行管理。


第二章　建设规划与投资计划


　　第八条　自治区投资主管部门应会同有关部门，根据自治区国民经济和社会发展中长期规划，编制重要领域发展专项规划和预算内投资中长期规划。预算内基本建设投资项目应当根据自治区人民政府批准的专项规划和政府投资中长期规划安排。
　　第九条　预算内基本建设投资项目实行储备制度，项目储备库由自治区投资主管部门会同有关部门和项目单位统一规划、建设，并纳入自治区固定资产投资项目库进行统一维护和管理。年度投资计划安排的项目应当主要从该项目库中选择。
　　第十条　年度预算内基本建设投资总额由自治区投资主管部门根据国民经济和社会发展需要，会同有关部门提出，在征求有关方面意见后，报自治区人民政府审定。
　　第十一条　预算内基本建设投资计划（草案）由自治区投资主管部门根据自治区有关部门、盟市投资主管部门和有关项目单位的申请进行编制，报自治区人民政府批准后下达。
　　第十二条　预算内基本建设投资行业投资分配方案由自治区投资主管部门提出，报请自治区人民政府批准后，方可安排具体建设项目。各行业实际安排的投资数额一般不得超过投资分配方案确定的行业投资控制数。
　　第十三条　建设项目投资安排意见由自治区投资主管部门根据盟市和自治区有关部门初步意见提出，汇总报自治区人民政府批准。使用预算内基本建设投资500万元以下的项目，经自治区发展和改革委员会主任办公会议批准后，报自治区分管主席备案；投资在500万元以上的，经自治区发展和改革委员会主任办公会议研究后，报自治区主席办公会议批准，特殊情况下，也可由自治区主席直接批准。
　　行业投资除特殊情况外，一般当年不再受理和审批下达，转为下一年度考虑。
　　第十四条　自治区预算内基本建设投资可以按照10％的比例预留机动资金。预留机动资金主要用于本年度各类紧急性项目，自治区党委、政府确定的重点项目以及与中央重点专项建设资金配套的项目支出。预留机动资金原则上由自治区主席批准。各级财政部门应当在本年度末以前将资金拨付到位。
　　第十五条　预算内基本建设投资项目要经过符合资质要求的咨询机构的评估论证。评估论证机构的选择要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；论证意见一般应当作为项目决策的基本要件；评估论证的费用由自治区财政安排专项经费予以支付。
　　第十六条　建立预算内基本建设投资项目公示制度。除涉及国家安全和应对突发紧急事件等情况外，一般项目应当逐步实行公示制度，通过多种方式广泛听取各方面意见。


第三章　直接投资和资本金注入投资项目审批程序


　　第十七条　采用直接投资方式的项目前期工作，应当由项目主管部门或投资主管部门组织进行。采用资本金注入方式的项目前期工作，可由项目主要投资单位或政府授权投资机构组织进行。
　　第十八条　项目单位应当委托有资质的工程咨询机构编制项目建议书。项目建议书应当包括：
　　（一）项目名称、项目单位基本情况；
　　（二）项目建设的必要性和依据；
　　（三）项目建设规模、主要建设内容；
　　（四）项目建设选址和用地面积的初步方案；
　　（五）项目总投资匡算、资金筹措和还贷的初步方案；
　　（六）经济效益和社会效益预测，包括财务评价和国民经济评价；
　　（七）环境影响、交通、文物保护、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；
　　（八）建设进度初步安排；
　　（九）结论。
　　第十九条　项目建议书应当由盟市投资主管部门、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门申报。
　　第二十条　自治区投资主管部门应当在收到项目建议书申请后作出是否受理的决定。投资主管部门如认为申请材料不齐全或不符合法定形式，应当自收到申请材料后5个工作日内一次性告知项目申报单位，要求项目申报单位补充或调整相关内容或材料。
　　第二十一条　自治区投资主管部门在审批项目建议书时，需要有关行业主管部门出具意见的，应当征求有关部门意见。有关部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，出具书面意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
　　第二十二条　项目建议书经批准后，项目单位应当组织开展可行性研究。可行性研究报告应当由有相应资质的咨询机构编制，必须包括以下内容：
　　（一）项目概况及依据；
　　（二）建设内容和建设规模；
　　（三）建设项目选址；
　　（四）环境保护和能源、资源消耗等；
　　（五）项目外部配套条件；
　　（六）劳动保护与卫生防疫、消防等；
　　（七）项目投资估算及投资来源落实情况；
　　（八）招标方案；
　　（九）风险管理方案；
　　（十）经济和社会效益分析；
　　（十一）项目建设周期和工程进度安排；
　　（十二）结论。
　　第二十三条　可行性研究报告应当由项目所属盟市投资主管部门、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门报送，并附以下文件：
　　（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
　　（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
　　（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批意见；
　　（四）根据有关法律、法规应提交的其他文件。
　　第二十四条　自治区投资主管部门在审批可行性研究报告时，必要时可以征求有关行业主管部门意见。行业主管部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；逾期不反馈书面意见的，视为同意。
　　第二十五条　自治区投资主管部门可以委托政府投资项目评审中心对项目可行性研究报告进行评审，评审中心应当在规定时限内提出评审意见。
　　第二十六条　可行性研究报告经批准后，项目单位应当通过招标方式委托有相应资质的设计单位编制初步设计方案。初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围。
　　第二十七条　自治区投资主管部门应当委托或组织有关机构和专家，对初步设计方案进行优化，对初步设计概算进行评审。经自治区投资主管部门批准的初步设计是进行项目建设的依据。


第四章　投资补助和贴息项目审批程序


　　第二十八条　自治区投资主管部门应当根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助和贴息的领域、标准。对投资补助项目，应当逐步向社会公示；对采用贴息方式支持的项目，应当向社会公开征集。
　　第二十九条　申请投资补助和贴息的项目，应当由项目所属盟市、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门报送资金申请报告。1个项目在建设期内只能报送1次资金申请报告，禁止多头申报和重复申报。
　　按照规定应当由自治区投资主管部门审批或核准的项目，也可以在上报可行性研究报告或项目申请报告时一并提出补助或贴息申请。
　　第三十条　申请投资补助或贴息的项目，原则上应是在建项目，或已经具备开工条件的新开工项目。
　　第三十一条　资金申请报告应包括以下主要内容：
　　（一）项目申报单位和项目基本情况；
　　（二）项目的资金情况，包括资金来源和到位情况；
　　（三）项目申报的理由；
　　（四）项目实施后的社会、经济评价和效果预测。
　　第三十二条　报送资金申请报告时，应当同时附送以下有效文件：
　　（一）项目审批、核准或备案文件；
　　（二）环境保护行政主管部门的环境影响分析报告批复文件；
　　（三）国土资源行政主管部门出具的项目用地审查意见；
　　（四）城市规划行政主管部门出具的规划意见；
　　（五）对申请贴息的项目已使用贷款的，应提供贷款银行付息单；
　　（六）根据国家和自治区有关规定需要提交的其他文件。
　　第三十三条　申请使用自治区预算内基本建设投资的项目单位，应当对项目其他资金来源、筹集方式与到位时间作出承诺。
　　第三十四条　自治区投资主管部门对符合规定要求的资金申请报告进行受理和审批。申请预算内投资超过80万元以上的项目，在审批资金申请报告前，应当由政府投资项目评审中心对项目概算、贷款的真实性、社会效益及方案优化进行评估论证。


第五章　实施管理


　　第三十五条　预算内基本建设投资项目实行项目法人责任制或项目管理单位责任制，项目法人或项目管理单位对项目建设全过程负责。
　　第三十六条　对于预算内基本建设投资超过项目总投资50％的非经营性投资项目，应当逐步实行“代建制”，由自治区投资主管部门通过招标等竞争方式选择专业化的项目管理单位，由该项目管理单位负责项目的建设实施，竣工验收后移交使用单位。
　　第三十七条　对于经营性投资项目，应当在可行性研究报告批准后按照《中华人民共和国公司法》的要求组建项目法人或由已有的项目法人负责项目的建设实施。
　　第三十八条　预算内基本建设投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关材料设备的采购，达到国家和自治区规定标准的，都要按照《中华人民共和国招标投标法》和自治区政府采购的有关规定进行招标，评标报告应当报自治区投资主管部门和财政部门备案。
　　第三十九条　实行项目建设监理制。建设监理单位要根据工程建设有关法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理，以控制工程投资、工期和质量。
　　第四十条　完善合同管理制度。建设项目有关工程施工、材料和设备、各项服务的采购均采用合同制管理。项目管理单位应当根据中标结果与中标单位签订合同，报自治区投资主管部门和财政部门备案。
　　第四十一条　建立工程质量保证体系，完善工程质量责任制，加强工程质量管理。对于工程质量存在无法补救问题造成重大损失的，依法追究有关人员的行政和法律责任。
　　第四十二条　严格控制建设规模，加强项目概算管理。预算内基本建设投资项目要按照批准的内容和标准进行建设，不得擅自改变建设内容，变更建设规模。不论何种原因造成的投资增加，各项目单位都要自行平衡，自治区不予追加投资。
　　第四十三条　自治区预算内基本建设投资计划一经下达，各级财政部门应当按照投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金，不得挤占、挪用或拖延拨付。
　　与其他出资人共同出资建设的项目，其他出资人也应当及时、足额将建设资金拨付到位，不能及时到位的，自治区投资主管部门可商请财政部门暂停资金拨付。
　　第四十四条　预算内基本建设投资项目实行跟踪问效制度。项目单位应当及时向各级投资主管部门提供有关基建统计、会计、财务报表和项目进展情况 以及资金到位情况，填报追踪问效表。按照盟市、部门自查为主，自治区投资主管部门组织抽查的办法，对预算内基本建设投资项目的实施效果进行科学评价，项目实施效果的评价结果将视情况在一定范围内予以公布，并作为安排以后年度预算内基本建设投资的重要参考。
　　第四十五条　投资项目按批准的设计建成后，项目单位应当在6个月内编制完成工程结算和竣工决算，报各级财政部门和审计部门审核后，由自治区投资主管部门会同有关部门组织竣工验收。
　　第四十六条　预算内基本建设投资项目应当按照有关规定办理产权登记，项目单位应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后30日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，除实行项目法人责任制的以外，项目管理单位应当及时与使用单位办理项目移交手续。


　　第六章　监督管理


　　第四十七条　建立预算内基本建设投资责任追究制度，项目法人或项目管理单位对建设过程中发生的一切问题负全责，工程咨询、设计、施工、监理等单位按照相关合同规定承担具体责任。对不遵守法律、法规，给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
　　第四十八条　完善投资制衡机制。各级投资主管部门、财政部门和其他有关部门要依据职能分工，对预算内基本建设投资管理进行相互监督，审计部门要加强对投资项目的审计监督，监察部门要对有关项目单位加强行政监督。
　　第四十九条　完善项目稽察制度，建立投资项目后评价制度，对投资项目进行全过程监管。完善投资项目的社会监督机制，鼓励社会公众和新闻媒体对项目进行监督。
　　第五十条　健全和完善投资服务机构的行业协会，确立法律法规监督、政府监管、行业自律的行业管理体制。咨询服务、勘察、设计、监理以及招标代理业务的取得都要采取竞争的方式。自治区投资主管部门应当对中介机构的工作质量和成果适时进行评估，评估结果与今后委托业务挂钩。强化投资中介服务机构的法律责任，建立责任追究和赔偿制度，督促其提高中介服务质量和水平。


第七章　附　　则


　　第五十一条　各盟市使用财政性资金和专项资金进行固定资产投资的，参照本办法执行。
　　第五十二条　本办法由自治区发展和改革委员会负责解释。
　　第五十三条　本办法自发布之日起实施。