长春市波罗湖湿地保护若干规定
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长春市波罗湖湿地保护若干规定
长春市波罗湖湿地保护若干规定
（长春市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议2006年10月27日通过，吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议2006年12月1日批准，2006年12月12日公布，2007年1月1日起施行。）
第一条 为了保护和恢复波罗湖湿地的基本功能，实现波罗湖湿地资源的可持续利用，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 波罗湖湿地（以下简称湿地）的保护与利用，应当遵守本规定。
第三条 湿地保护应当坚持统筹规划、依法管理；生态优先、保护为主；合理利用、持续发展的原则。
第四条 湿地保护与利用总体规划，经市人民政府批准后实施。
未经法定程序批准，任何组织和个人不得变更规划。
第五条 湿地保护管理机构对湿地实行统一管理，其主要职责：
（一）宣传贯彻有关湿地保护管理的法律、法规；
（二）组织落实湿地保护与利用总体规划；
（三）依据总体规划，编制年度恢复建设计划，并组织实施；
（四）依法制定湿地保护管理制度；
（五）组织湿地资源调查、动态监测，建立湿地资源档案；
（六）组织开展湿地保护和资源合理利用等方面的科学研究；
（七）依法纠正、查处或者协助有关行政管理部门查处湿地范围内的违法行为；
（八）法律、法规规定的其他职责。
市、农安县相关行政管理部门按照各自职责，协调配合做好工作。
第六条 市、农安县人民政府应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，建立湿地保护专项资金。
湿地保护专项资金由市、农安县人民政府财政预算列支、国家、省以及有关部门的投入、社会的捐助和湿地保护管理机构生产经营的收益组成，专户存储，专项用于湿地的保护、建设和管理，任何单位和个人不得侵占、挪用。
第七条 应当采取有效措施开发保护湿地水资源，建立湿地长期有效补水机制。
禁止任何单位和个人擅自在湿地规划区内和相关水工程取水、截水和排放污水。
第八条 农安县人民政府应当做好湿地引水工程设施的维护。
未经农安县人民政府许可，任何单位和个人不得在湿地引水期间从引水渠道内取水。
第九条 农安县人民政府应当组织编制和实施湿地流域水土流失的预防和治理规划。湿地规划区以外流域范围禁止开垦二十度以上的陡坡地,对现有的二十度至二十五度陡坡耕地，采取有效的水土保持措施后，方可耕种。
在湿地规划区以外的流域范围开垦二十度以下、五度以上的荒坡地，经农安县人民政府水行政主管部门审核同意后，方可申请办理土地开垦手续。开垦时必须采取有效的水土保持措施。
湿地规划区内禁止挖砂、取土、采石、擅自砍伐树木和其他破坏湿地植被的行为。
第十条 湿地规划区内禁止开垦耕地，对现有耕种的土地由农安县人民政府负责编制退耕规划，经市人民政府批准后实施。
第十一条 湿地规划区内禁止建设畜禽饲养圈舍，挖建渔塘、放牧和擅自建造构筑物。
本规定公布前依法签订放牧合同继续放牧的，由农安县人民政府有计划组织退出。
第十二条 湿地规划区内禁止堆放、排放废弃物。
禁止在湿地流域范围建设任何达不到国家规定排放标准的项目。已经建成的要达到国家规定的排放标准，超过国家规定排放标准的，必须限期治理。对于不能治理或者经治理仍达不到国家规定排放标准的项目应当责令停业或者关闭。
第十三条 积极推广病虫害生物防治技术，鼓励和扶持湿地流域范围的农民发展无公害农业。科学使用化肥、农药。
湿地保护管理机构应当及时、科学的进行病虫害防治。
第十四条 禁止将任何有害生物物种引入湿地。
向湿地引入生物新物种应当由有关机构审定，并经市有关行政主管部门批准后方可实施。
第十五条 湿地规划区内新的建设项目应当符合湿地保护与利用总体规划的要求，经湿地保护管理机构同意，报市有关行政主管部门审核后，方可按照有关规定办理审批手续。
第十六条 湿地规划区内，禁止擅自采集野生植物和捕捞水生动物；禁止狩猎、捡拾蛋、仔等危害野生动物生存、繁衍的活动；禁止野外用火。
第十七条 湿地保护管理机构应当按照规划对湿地水量、水质、生物、土壤、空气等生态环境状况进行调查和动态监测，定期向市有关行政主管部门和农安县人民政府报告。
第十八条 任何单位和个人进入湿地规划区从事旅游、科研、教学实习、采集标本、拍摄影视片等活动必须经湿地保护管理机构同意。
单位和个人经同意进入湿地规划区，应当遵守湿地管理有关规定，在指定的区域内活动。从事科研、拍摄影视片等活动的应当提交成果副本。
第十九条 利用湿地资源必须符合湿地保护与利用总体规划，确保湿地资源的可持续利用，不得改变湿地生态系统的基本功能，不得超出湿地资源的再生能力或者给生物物种造成伤害，不得破坏野生动物的栖息环境。
开发利用湿地从事经营活动，应当实行限额管理。由湿地保护管理机构编制年度利用计划，报市有关行政主管部门批准后实施。市有关行政主管部门和农安县人民政府应当对计划实施情况进行监督。
第二十条 违反本规定第七条第二款规定的，由湿地保护管理机构责令其停止违法行为，采取补救措施，并处以一百元以上五百元以下罚款。
第二十一条 违反本规定第九条规定，非法开垦的，由农安县水行政主管部门责令其停止违法行为，采取补救措施，处以五百元以上五千元以下罚款。
第二十二条 违反本规定第十一条第一款、第十五条规定，在湿地规划区内违法建设的，由湿地保护管理机构责令限期拆除，恢复植被，并可处以占地面积每平方米五元以上十元以下罚款。
第二十三条 违反本规定第十六条规定的，由湿地保护管理机构依法责令其改正，没收其违法用具和违法所得，并可处以一百元以上五千元以下罚款。
第二十四条 违反本规定，有下列行为之一的，由湿地保护管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以一百元以上五千元以下罚款：
（一）未经批准进入湿地规划区或者在湿地规划区内不服从湿地保护管理机构管理的；
（二）经批准在湿地规划区内从事科学研究、拍摄影视片在活动结束后不向湿地保护管理机构提交成果副本的。
第二十五条 对违反本规定给湿地以及水体造成污染的，由湿地保护管理机构责令其停止违法行为，采取补救措施，报农安县环境保护行政主管部门依法进行处罚。
第二十六条 对违反本规定有下列行为之一的，由湿地保护管理机构责令其停止违法行为，没收违法所得，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对湿地造成破坏的，可处以三百元以上一万元以下罚款：
（一）擅自进行放牧的；
（二）挖砂、取土、采石、擅自砍伐林木和其他破坏湿地植被的。
第二十七条 湿地保护管理机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位和上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十八条 本规定自2007年1月1日起施行。
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司法能力与公共秩序保留司法运作的法律控制
林智明
[内容提要]长期以来，公共秩序保留制度缺乏规则的控制、引导，法官对该制度的适用拥有近乎绝对的自由裁量权，这导致了法律适用缺乏可预见性，尤其在法官素质和司法能力尚有待提高的历史条件下，此制度的司法运作极易为法官滥用而损害到司法公正和法律权威。国际社会尽管已呈现出对该制度进行“限制适用”的趋势，但并不能从根本上屏除法官恣意在此制度的发挥，从而不能保障该制度在法律的轨道上良性地运作。本文站在现代法治主义的立场认为，公共秩序保留司法运作上的绝对法官自由裁量主义，实质走上了人治主义的危险路线，必须加以全面的遏制。文章运用理论结合实践，从实体法、冲突法和程序法三方面系统提出对公共秩序保留司法运作实施法律控制的构想。
导言：“规则真空”中传统公共秩序保留的司法运作
公共秩序保留是国际私法上一项重要的法律适用制度。其基本涵义是在处理国际民商事案件中，内国冲突法所指引的外国法如与内国的公共秩序相违背，将不被用作案件的准据法而予以排除适用。其基本功能就是削弱冲突规则的效力，以致不少学者例如萨维尼，认为该制度构成以冲突规则体系为核心的国际私法的“例外”。公共秩序保留天生具有强烈的反规则品性。尚在学说法与法理科学时代，巴托鲁斯为解决13世纪意大利城邦法则冲突而提出的“法则区别说”中，公共秩序保留即以不承认异邦所谓的“令人厌恶的法则（statuta odiosa）如对子女歧视的继承法则的脸孔萌生。进入成文法时代之后，1856年《意大利民法典》率先将公共秩序保留用法律的形式予以固定，其后公共秩序保留作为排除外国法适用的法律制度得到世界各国广泛承认，成为最广为接受的国际私法制度。20世纪30-70年代，公共秩序保留反规则的品性与当时美国盛行的后现代主义法哲学思潮不谋而合，学者们纷纷汲取公共秩序保留的营养因素从经验和现实的价值立场制造了一场浩大的“冲突法危机”，譬如柯里教授以政府利益分析为杠杆对传统的冲突规则进行猛烈的抨击，主张“没有法律选择规则，我们会更好些”， 公共秩序保留反规则的特质张扬到极致。对冲突规则效力的削弱和否定，仅是公共秩序保留反规则的品性的外在的侧面，就公共秩序保留本身而言，其就如脱缰的野马，从来不受规则的控制和引导。尽管历史上不乏“公共秩序法”的思想，如德国学者萨维尼就将根据道德理由或政治上、警察上、国民经济上的公共幸福制度的国家强行法称为“公共秩序法”，瑞士学者布鲁歇将萨维尼的思想进一步发扬，提出了“国内公共秩序法”和“国际公共秩序法”的概念，加拿大学者泰特雷将商务和贸易合同当事人不能约定排除的强制性规则喻为“公共政策的成文规则”， 但公共秩序一直以来仅是一个神秘的法律概念，从未发展成一个法律规范体系。无论在理论上抑或在成文法层面，公共秩序保留长期处在“规则真空”的状态之中。
置身“规则真空”的公共秩序保留，其司法运作缺乏规则的调整、引导和控制，要实现它“安全阀”的功能，法官的自由裁量和司法能力就是其唯一的“救命稻草”。正如德国学者安得利•魏斯所说：“在什么限度内适用公共秩序，法官有广泛的裁量权”， 公共秩序作为一个完全弹性的概念，其适用由法官根据不同的国家制度、不同的历史时期、不同的国内外形势、涉及的不同的问题来掌握和判断，赋予了法官极大的、近乎绝对的自由裁量权，法官的司法能力和水平就决定其司法运作的质量和效果。
从现代法治主义的视角检讨，传统公共秩序保留的此种司法运作方式无疑可归入人治主义的范畴，因而是一种充满危险的法律实现途径。我国2002年才启动法官职业化建设，社会普遍批评现有的法官队伍整体素质并不高；现有的涉外审判法官队伍也是在2002年最高人民法院颁布《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》确立涉外民商事案件集中管辖制度后，各法院纷纷组建专门审理涉外民商事案件的民四庭的改革进程中配备的，还是一支较为年轻的法官队伍。就国际司法实践而言，当前我国国际私法的实践正身处深刻的困境之中，法官对公共秩序保留的适用水平和质量都不高，比如1984年最高人民法院就旅居阿根廷的中国公民王钰与杨洁敏离婚纠纷给驻阿使馆领事部的复函，仅因阿根廷法律的司法别居制度在我国没有相应的制度就引援公共秩序保留拒绝承认当事人依阿根廷法律达成的分居协议的效力，又如1989年广州海事法院审理的海南木材公司诉新加坡泰垣船务公司和达斌私人一案中，仅因适用《跟单信用证统一惯例》“单单一致，单证一致”的规定会导致中方被骗取货款就运用公共秩序保留制度排除该国际惯例的适用（学者普遍认为该案应适用《跟单信用证统一惯例》“欺诈例外”原则）；有些案件甚至不运用公共秩序保留径直适用中国法而没有任何的说明理由，据统计，2001年中国法院受理的50件涉外民商事案件中，有44件适用中国大陆法，其中有17件对适用中国大陆法未做任何说明; 2002年受理的36件涉外民商事案件中，除2件分别适用美国法和香港法外，有34件适用中国大陆法，其中有6件对适用中国大陆法未做任何说明，足见缺乏规则引导控制的公共秩序保留的司法运作不可避免错误适用甚至滥用。 尤值得警惕的是，涉外民商事案件的诉讼标的往往比较大，动辄几十万、几百万、几千万、甚至上亿，法官对公共秩序保留的适用拥有的绝对的裁量权，极易导致司法排外主义和地方保护主义的泛滥而有损外方当事人的合法权益进而影响国际民商交往的良性发展，并为办理“金钱案”、“人情案”、“关系案”打开缺口，成为司法腐败滋生的温床，减损了法律的权威与信仰。2003年3月1日中国国家统计局公布的第二次中国百姓安全感抽样调查表明，公共秩序混乱业已成为仅次于刑事犯罪的影响中国安全感的第二位因素。
为克服公共秩序保留的滥用，当今国际社会呈现出对该制度进行限制适用的趋势，强调外国法的适用只有明显违背国内公共秩序时才予以排除适用，但此种限制是微乎其微的，未能根本改变法官掌握绝对裁量权力的局面。我国《民法通则》采用公共秩序保留标准的“结果说”，但至今连限制适用的立法措辞都尚付之阙如；深圳市中级法院也出台规定要慎用公共秩序保留制度，但遗憾的是没有具体的规定予以规范，在广东省法院系统，援引公共秩序保留排除外国法后适用中国法甚至还被当作涉外审判经验予以总结和推广。 笔者试图站在现代法治主义的立场，提出对公共秩序保留司法运作进行法律控制的思想，努力构造公共秩序保留司法运作的控权机制和规则体系，以保障其纳入法律轨道合理良性地运作。当代国际私法已发展成为涵括实体法、冲突法和程序法三大规范群的庞大体系，笔者遂拟分别从这三方面就对公共秩序保留司法运作实施的法律控制进行阐述。
一、实体法控制
在国际私法上，公共秩序一直是个笼统的、含糊的、不确定的概念，其内容范围漫无边界，带有强烈的神秘主义色彩而不可捉摸。不少学者用近乎危言耸听的言语告诫后来者止步此一理论禁区。如英国学者沃尔夫说：“时常有人企图把这个模糊而不易捉摸的概念给予清楚明确的定义，但是并未成功”，韦斯特莱克称：“给公共秩序保留规定范围的企图从未取得成功……只能由每一个国家的法律，不论是通过立法机关还是通过法院，去决定它的哪一些政策是紧迫到必须援引它”，德国学者魏斯也曾指出：“要赋予公共秩序的一定的范围，会遇到难以克服的困难”，加拿大学者Castel亦认为准确地定义公共政策事实上是不可能的。 其中令人颇受鼓舞的是，韦斯特莱克的论述表明至少尚存在从国内法层面把握公共秩序内涵的一线希望。对公共秩序实体内涵进行把握和实施法律控制应从以下几方面着手。
（一）划定公共秩序合法性的边界。法官适用公共秩序应严格“依法办事”。孟德斯鸠曾精辟地指出，“任何拥有权力的人使用权力都要到边界时才停止。没有边界的权力更是一种无休止的任意性权力，必然弊害无穷，因此任何权力都要设定边界。” 公共秩序漫无边界的状况致使其往往游离法律框架外沦为公共权力机关肆意侵害私权的借口。在立法和实践中，公共秩序已超出法律概念的范围，成为贯彻和执行内国现实政策的政治概念，甚至“公序良俗”等任何道德的因素也成为运用公共秩序保留的理由，英国Phillips法官在Lemenda Ltd.v.Arican Middle East Co.案中就明确指出：“公共政策的某些内容是建立在道德的一般原则基础上的。” 公共秩序的合法性问题已为学界注意，许多学者提出了不同的界定方案。例如韩大元提出“六性”：公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性，莫于川也提出“六性”：合理性、受益性、补偿性、参与性、制约性、权责统一性，袁曙宏提出“四性”：公共性、合理性、正当性、公平性，刘曙光提出“三性”即内容的公共性、范围的确定性、实现程序的正当性。 通过国家法律来划定公共秩序的界限就是设置公共秩序保留最低的底线，法官适用公共秩序的惟一渊源只能是国家法律规定。在立法上，可通过《宪法》对公共秩序做基本的原则性规定，通过《立法法》规定可以制定和解释公共秩序事项法律的国家权力机构，从而建立以《宪法》为核心、其他法律、行政法规、部门规章、司法解释为补充的公共秩序法律规范体系。由于公共秩序是对“国家和社会整体来说明显地具有根本性意义的那些事情”，因此应将公共秩序的立法权限定在国家机关和法律授权的机关，地方性法规、规章以及其他规范性文件不宜成为公共秩序法的形式渊源。对法律明文规定之外的事项，法官不能籍口公共秩序而排除冲突法所指引的外国法作为准据法适用。
（二）界定公共秩序的合理内涵。公共秩序作为法律概念历来的模糊性、抽象性，是导致赋予法官过大解释权和裁量权的重要原因；公共秩序内涵在立法上的扩张与具体化，就能有效地削弱和限制法官自由解释和裁量的范围。各国关于公共秩序的措辞可谓千差万别，如“公共秩序和善良风俗”、“社会、政治制度和法律原则”、“法律秩序根本原则”、“国家和法律秩序的基础”、“法律的基本原则”、“宪法规定的社会组织的基本原则”、“国际公共政策或善良风俗”、“公共政策”、“法律政策”等等，但其本质均指法律和道德的基本原则或社会的根本利益。 就其类型，我国著名国际法学家万鄂湘教授认为可划分为道德型公共秩序与利益型公共秩序两个性质不同、适用范围有异的类别。 就其主要内容，美国学者库恩认为外国法的适用违背文明国家的道德、法院地的禁止性规定和重要政策或者外国法的禁止性规定未获法院地国承认时公共秩序保留即发生，英国学者戴赛认为与英国成文法、法律政策和主权利益相抵触的权利是违反英国的“法律政策”而不受到保护，另一英国学者戚希尔认为与英国基本的公平正义或道德观念不相容、损害英联邦及其友好国家的利益或侵犯英国关于人的行动自由的观念就构成与英国的“特殊政策”相抵触，我国的权威著作则认为包括：1、适用外国法有损于我国国家主权和安全或者有害于我们的国家统一和民族团结的；2、适用外国法违反我国宪法的基本精神，包括四项基本原则；3、适用外国法违反我国主要法律的基本原则，如婚姻法关于禁止重婚的原则；4、适用外国法违背我国根据所参加的或者缔结的条约所承担的义务的；5、如果外国法院无理拒绝承认我国法律的效力的，根据对等原则，我们也可以拒绝适用该国的法律。 尽管基于面对复杂多变的国际形势保持灵活政策的需要，公共秩序没有形成国际统一的定义和标准，但从国内法对其加以明确的界定理论是成熟的。我国应在《宪法》将公共秩序的涵义和内容法律化，以统一《民法通则》、《民事诉讼法》以及其他法律对公共秩序使用不同措辞、存在不同理解的“各自为政”的混乱状况。
（三）规定公共秩序的适用标准。仅因外国法与内国法内容不一致就援引公共秩序保留的“主观说”极易导致该制度的滥用而逐渐被摒弃，“客观说”或讲“结果说”正为当今各国作为防范公共秩序保留滥用的措施采用，英格兰已确立了公共政策学说“仅应当在那些对于社会造成了实质性的确凿的伤害的案件援引”的内国法原则， 我国《民法通则》也采纳此一标准。当今各国立法和国际条约比如《土耳其国际私法和国际诉讼程序法》第5条、《国际货物销售合同法律适用公约》第16条，更采用“明显违背”的措辞来体现对公共秩序保留限制适用的趋势，我国立法特别在制订《民法典》时应与之接轨。当然“明显违背”依然是富于弹性的词语，如不加以明确，对法官滥用公共秩序保留的限制就会沦为从“右手到左手”的游戏，我国可以由最高人民法院结合审判实践出台司法解释来予以规定，颁布司法解释未成熟时，至少也应由各高级法院以《会议纪要》等形式形成全省、市、区的一致做法。
（四）法律价值和原则对公共秩序保留的制约。亚里士多德认为：“如果说具体法律规范在执行时可以根据情况加以改变的话，那么法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的，都必须加以遵守和执行。” 法律价值体现法律的最高追求和所要实现的理想，其基本功能在于为法律制定一系列的目标体系和评价标准；法律原则是法律价值最集中的体现，直接反映法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向，其具有指导法律解释和法律推理、补充法律漏洞、导向法制改革、限制自由裁量权的功能和作用。确保公共秩序保留遵循国际私法的基本原则并符合冲突法的基本价值追求，无疑是评价公共秩序保留司法运作质量和效果的重要指标。英国霍德森勋爵在Boys v.Chaplin案中也认为：“法律原则应当被尽可能准确地限定和坚持，以免它们遗失在自由裁量权领域，在该领域诉讼当事人或他们的律师找不到可靠的立足点。” 概言之，公共秩序保留应符合国家主权、促进国际合作与发展、平等互利、国际条约优先适用、保护弱者利益等原则，有利于促进国际经济和民商新秩序的建立、国家对外政策的实现、具体案件的公正、司法任务的简单化，并尽可能减少对判决结果可预见性和一致性的损害。法律价值和法律原则的导入，设置了公共秩序保留司法运行的价值目标和基本的约束规范，抑制法官个人因素对该制度适用的误导和不当影响，故能防范法官的恣意和对该制度的滥用。
（五）实体规则对公共秩序保留的排除。之所以运用公共秩序保留，从法院地国来讲，是因为外国法的适用会损害到内国的重大利益、法律和道德的基本原则。内国所谓“公共秩序”的事项对该国来讲是具有根本意义的，关系其国家政治、经济、文化的基本政策和制度以及社会秩序的稳定，因而具有强行法的性质必须在法院地国予以维护。这些公共秩序事项往往处在“利益”或“原则”状态，因此不具有操作性而不为内国法院直接执行。如果将处在“利益”或“原则”状态的公共秩序事项用立法的形式转化为具有明确权利义务内容的法律规则，那么其就成为内国法院可优先执行的强行法，就可避免公共秩序保留的援引。因此，将公共秩序制定成国内专用实体法规则或者在国际社会达成协议制定国际统一实体法，就能排除和限制公共秩序保留制度的适用。实体规则对公共秩序的替代，有效地避免后者的模糊性和弹性，可进一步增强法律适用可预见性、明确性。
当然，公共秩序关系国家政治、经济、社会和文化的基本制度和重大利益，而各
国相关的制度分歧是较大的，基于灵活把握外交政策和立场处理瞬息万变国际格局的需要，国际社会达成公共秩序的统一标准和立法还是可望不可即的。在很长的一个历史时期，对公共秩序保留司法运作的实体法控制只能更多地停留在国内法的层面，但随着经济全球化和国际交往的不断发展，可以预见公共秩序法的趋同化和统一化也会在缓慢的推进之中。
二、冲突法控制
公共秩序保留是冲突法的一项传统制度。随着冲突法不断发展，公共秩序保留的观念已发生了些重大改变。美国法院正逐渐认为，公共政策不再是纠正外国法适用的例外或是适用外国法的一种自卫手段，“公共政策的含义已经发生了戏剧性变化。在解决法律冲突问题时，作为可考虑的诸多因素中的一个因素，……并逐渐地被吸收到‘利益分析’的不同的形式中。” 这意味，对公共秩序保留实施冲突法控制，除在该制度的传统机制内部谋求限制外，还可前置法律选择阶段寻觅可替代的制度或手段。
（一）对公共秩序保留运行机制的限制。首先应排除对纯国内民法公共秩序的错误适用。公共秩序保留发生在国际民商事案件审判的场合，国内民法的公共秩序如关于结婚年龄的规定在此场合就不一定是国际私法上的公共秩序，如强制执行这些纯国内民法的公共秩序，许多国际民商事法律关系就不能成立。日本在其民法和法例中都明文规定公共秩序条款并在司法实践中明确区分的做法，值得借鉴；其次应禁止援用公共秩序否定他国的主权行为。过去法国等西方国家经常运用公共秩序保留来否定苏联等社会主义国家国有化法令的域外效力，这是违反国家主权原则的行为。戴西和莫里斯就指出，承认外国没收私人财产的非“惩罚性”的国有化法令并不违反英国的公共政策。 另外，应避免排除外国法后一律适用法院国法。这种做法会因法官对内国法律的熟悉、偏好和依赖而导致公共秩序保留的滥用。冲突规则既然从立法上援引外国法，就表明处理的事项与外国有更密切的联系，适用外国法更有利于促进国际民商事交往，故排除外国法后法官应根据案件的连结因素进行新一轮的法律选择。还有学者提出在运用公共秩序保留时可以对外国法与内国法的“相容性”或可适用性作出判断，但应限制对外国法作出有效或无效的价值判断。
（二）运用其他冲突法制度替代。运用公共秩序保留排除外国法的适用带有一定的公然性和对抗性，其频频使用往往会引起外国的反感招致对抗，导致国际关系的微妙变化。为避免这种对政治的消极负面影响，可考虑在必须排除外国法适用的场合运用隐蔽性较强的识别和反致制度来减少公共秩序保留的适用。历史上，英国法院就常常以识别为手段，把外国法的某些制度解释为具有程序法、刑法或税法等公法性质，并以公法具有严格属地性质而排除外国法的适用。此外，还可以将诉争事项识别为另一类性质的法律关系，从而改变法律选择，避免指引被排除的外国法的内国冲突规则的适用，从而达到回避公共秩序保留的效果。反致也是替代公共秩序保留的有效制度。当内国冲突规则指向某一外国法时，该外国法的实体法的适用如明显违背内国的公共秩序，就可运用反致和转致制度，适用该外国的冲突法并根据其指引最终确定内国法或者第三国法作为诉争事项的准据法。“不诚实识别”现象已遭到国际社会诸多的批评，而反致和转致制度具有对内国机械性冲突规则例外调整的功能，能解决排除外国法后如何进行法律适用的技术难题，更重要的是它提供给法官更多的法律选择范围，从而更有利于与案件有密切联系法律的选择以实现个案公正，故是较理想的替代制度。我国应修改《民法通则》的规定，在立法上对反致和转致制度在一定范围内予以承认和规定。
（三）运用法律选择方法规避。最密切联系原则和意思自治原则的广泛采用，已大大改变传统冲突规则封闭、僵硬的确定，尤其两者作为连结因素已赋予现代冲突规范开放、灵活、充满弹性的特征，比如我国《合同法》第126条第2款的规定：“涉外合同的当事人没有选择的，适用与合同具有最密切联系的国家的法律。”法官在确定“最密切联系地”时，就可以把是否违背法院国的公共秩序作为一个考虑因素，将适用明显违背法院国公共秩序的有关外国法就在法律选择中筛选过滤并排除。在当事人明示选择法律的情况下，可以不违反公共秩序作为限制。如英国法院就对当事人协议选择法律加以必须“善意”、“合法”、“不违反公共政策”的条件限制，在维他食品公司诉乌纳斯轮船公司（Vita Food Products Inc.,v. Unus Shipping Co.,1939）一案，枢密院赖特法官就以当事人选择与合同没有丝毫联系的英国法符合“善意”、“合法”、“不违反公共政策”而予以承认。 以公共秩序来限制意思自治的效力，可敦促当事人在协议选择法律时增加考虑法院地国公共秩序的因素，尽可能选择不违背法院国公共秩序的法律作为调整国际民商事关系的准据法。在当事人缺乏明示选择的情况下，承认默示选择的国家的法官可根据国际民商事关系的整体情况和目的以及包含当事人选择法律意图的文件、资料、电传、电子数据等来推断当事人默示所选择的法律，其中公共秩序可安排前置为法官推导所应考虑的因素，据此关于当事人默示选择法律的推断应认为是合乎法院国的公共秩序的。
（四）适用国际公共秩序条款。二战以后，许多国际私法条约包含有公共秩序保留条款。有的允许缔约国根条约的规定适用外国法会与本国的公共秩序相违背时，可援引该条款排除外国法的适用，尽管排除的是国际私法条约中冲突法规范的适用，此种制度依然与缔约国的内国公共秩序为参照系，因而与传统的公共秩序保留制度并无本质的区别。值得注意的是一些国家立法和国际公约中“国际公共秩序”的发展，如1984年《秘鲁民法典》第2050条的规定：“依秘鲁冲突法指定的外国法取得的合法效力，如不违背国际公共政策或善良风俗，在秘鲁同样有效。”由于国际分工合作的不断深化，国际社会相互依赖日益加剧，国际社会共同关注的问题如环境问题、贫穷问题、人权问题等不断增多，二战之后率先在国际法、国际经济法领域发展出国际公共秩序性质的国际强行性规范，其范围越来越广，包括消除种族歧视、保护妇女儿童的合法权益、难民的合法地位、外交人员的保护等。 诸如此类的国际公共秩序的规定在缔约国国内具有强行法的效力，从而应严格予以适用。
（五）制定单边冲突规范。如前所述，称之为公共秩序的那些事项往往关系一国的基本法律和道德原则和重大利益，因此国内冲突法可针对这些事项选择采用单边冲突规范的形式规定适用内国法，从而避免公共秩序保留的频繁发生。单边冲突规范并不采用抽象的、隐含双边意义的弹性的连结点，直截了当指明适用内国法，故不会发生援引外国法的情况。尽管随着国际民商事关系的发展和国际私法的进步，单边冲突规范运用的场合日益减缩，但其划定国家之间法律适用范围的功能并未完全丧失，我国《合同法》126条第2款就继1985年《涉外合同法》再次明确规定在中国履行的中外合资经营企业合同、中外合作经营企业合同和中外合作勘探开发自然资源合同只适用中国法律。
冲突法对公共秩序保留司法运作的控制，并不同于实体法控制触及公共秩序本体的界限和权利义务的配置，更多地是从法律技术层面加以限制或回避，故其形式可以是多样的，既可在国内冲突法中实施控制，又可通过制定国际冲突法公约来实现控制，甚至还可以用国际统一实体私法公约中专门的法律适用条款达到控制的目的。
三、程序法控制
程序就是人类在实现目标理想的追求中所采用的方式、步骤和程式的集合体。
合理的方法、有力的措施、正当的手段、有效的程式是达成目标所必需的。正如M•D•贝斯勒索说：“法律程序的诸多内容无助于判决之准确，但有助于解决纠纷”， 法律程序的设置对实体公正的实现具有重要意义。长期以来，公共秩序保留被定位为冲突法上排除外国法的法律适用制度，尽管其法文ordre public包涵有“正当程序”（due process）的因素， 却从来没有跨越实体法、冲突法、程序法泾渭分明的界河被安置到国际民商事诉讼法上加以研究，因此一直以来没有发展出一整套适用程序。本文试图从法律控制的角度就公共秩序保留的适用机制和运行程序作些粗略的探讨。
（一）建立司法听证制度。就实体正义与程序正义的关系，程序正义优先已成为整个社会的共识。程序正义的一个重要内容就是强调要给予当事人尤其是被告充分申辩意见的机会，在美国这甚至发展成“程序正当”的宪法条款。而在国际民商事审判实践中，法律适用一直被认为是法官的职责和权力，当事人无权染指，对于当事人来说是个封闭的“黑箱”操作过程。 一审诉讼中，尽管当事人就外国法的查明积极提供依据甚至提出适用主张，但外国法是否与法院国的公共秩序违背是开庭后宣判前的法官封闭的思维判断过程，当事人往往在宣判时才得知排除外国法适用的情况。显然，公共秩序保留的援引导致权利义务重新洗牌，甚至可能引起当事人利益分配发生根本变化，诉讼赢输乾坤倒转，故一审剥夺当事人对公共秩序保留的申辩是不合理的。基于程序正义的维护，法官决定运用公共秩序排除本应适用的外国法前，应组织当事人进行司法听证，给予当事人陈述和申辩的权利，之后才下一审判决。司法听证制度体现了对当事人愿意的尊重，使公共秩序保留的运用渗透更多当事人的因素抑制法官因素的无限扩张，裁判结果就更容易为诉讼各方接受。
（二）建立合议及报告核准制度。就审判组织，我国法律设置有独任制和合议制两种。进行民商事审判方式改革以来，独任制借助简易审推行的东风也日益普及，合议制适用的机会越来越少。合议制坚持民主集中的原则和多数决定原则，利用法官相互的合作促使裁判更趋于合理，利用法官相互的制衡和监督可防范个人因素和法外因素对裁判的不当影响，并适用于重大疑难案件。发生公共秩序保留的案件，关系法院国基本法律道德原则的维护和重大国家社会利益的实现，影响当事人之间权利义务的分配，因此应树立此类案件为重大案件的观念。在审判实践中应组成合议庭来审理，以防止独任制下法官的恣意。对需援引公共秩序保留的案件，可参照涉外仲裁裁决撤销的登记报告制度和刑法上的死刑核准制度，合议庭应先向审判委员会报告，审判委员会通过后报告高级法院核准，高级法院核准援引的，报最高法院复核。合议及报告核准制度的设置，使公共秩序保留真正能成为代表国家社会整体作出的集体决策行为、真正以国家名义作出的司法行为，而不仅是单个法官的个人行为，就能避免法官的任意独断。
（三）建立审判公开和监督制度。当前我国国际民商事审判实践一个令人担忧的现象是，法律适用没有任何的说明理由，成为法官的黑箱操作过程，这无疑会助长法官自由裁量权的泛滥。法律适用也是审判程序的一个重要环节，特别是国际民商事案件审理的不可或缺的过程，故应加强国际民商事案件裁判文书的说理性改革，将法律适用的过程和结果公布于众，其中就包括援引公共秩序保留排除外国法的理由。当事人对援引公共秩序保留不服的，可提起上诉审或再审程序或申请检察机关抗诉，进行充分的法律救济。审判公开和监督制度使公共秩序保留的运用成为上下级法院之间、法院与社会之间的互动制约过程，公共秩序保留的运用就纳入审级监督、审判监督和社会监督构成的网络中得到有效控制。
（四）建立公共秩序保留的判例制度。在普通法系国家，“恪守成案乃法官的义务”，判例是其国际私法的主要渊源。大陆法系国家则信奉查士丁尼的命令—“案件应当根据法律不应当根据先例来审判”，不把判例作为国际私法的渊源；但二战后，大陆法系国家开始重视判例对成文法的漏洞所具有的补充作用，先例的重要性得到肯定。如巴蒂福尔就认为：“实际上，法国国际私法的主要渊源至今还是最高法院及其下属法院的判例。” 判例强调相同或相似的情况要作相同的处理，对办案具有重要的指导作用，因而可以限制法官自由裁量权。我国一般不承认判例具有法律渊源的地位和性质，但在国际私法领域许多学者都主张判例是国际私法的重要渊源，权威学者也至少强调要重视判例的作用。在公共秩序保留领域，戴西和莫里斯在谈及界定其范围从未成功过后说：“所有能做的事，就是数一数凭借这一理由拒绝执行或承认依据外国法所产生的权利的案例有多少。” 笔者也认为应强调判例的指导作用。我国最高法院作出的或者在《最高人民法院公报》上公布的运用公共秩序保留的案例，应具有权威性而为各地法院所遵循。就地方法院而言，应强调判例对法官裁判行为的自律功能，法官判案应保持一致性和统一性，不能相同情况此案一个判法、彼案又一个判法，同一法院不同的法官存在不同的判法，应保持公共秩序保留援引一定范围内的一致性、统一性。
（五）建立违法违纪责任追究制度。诚如孟德斯鸠所言，不受制约的权力必然导致权力的腐败。公共秩序保留司法运作中，法官拥有过大的裁量权力往往就会成为违法违纪办案发生的制度基础。违法违纪事件不被查处追究又反而助长裁量权的不当使用和滥用。法官行为也必须接受社会的评价和法律的制约。因此对法官裁判活动建立责任追究制度就能很好地对审判行为进行引导和约束，就能将公共秩序保留的运用控制在符合法律价值和原则的范围内。
程序法属于公法范畴具有严格的属地性质，因此，公共秩序保留司法运作的程序法控制更多会是法院国的主动自制。上述有些程序法控制措施，如报告核准制度则需要从立法上加以规制，有些措施如审判公开、审判监督等是我国《民事诉讼法》已有明确规定的制度，法院在处理国际民商事案件时应将这些规定认真贯彻落实，有些措施如合议制度、判例制度则是在民商事审判方式改革深化中产生的新问题，我们要在坚持原则的前提下大胆改革探索。
结语：司法能力之于法律控制缺憾的弥补
绝对裁量主义下的传统公共秩序保留在法官整体素质和司法能力不高的条件下，其司法运作走上人治主义的危险路线而质量糟糕；法律控制的介入描绘了“公共秩序法”作为绝对规范体系剥夺自由裁量空间的理想发展图景，却也并非完美无缺。
规则与自由的悖论与此消彼长，贯穿整个法律包括国际私法的兴衰发达史。17世纪后的欧洲在笛卡儿、卢梭等人的“人生来就具有智识和道德的禀赋，这使人能够根据审慎思考而形构文明”的唯理主义哲学思潮影响下，概念法学和法典万能主义盛行，认为法律乃人的理性精心设计的结果，对成文法规采取绝对的信奉，进入了绝对规则主义下的形式法治时代。绝对规则主义完全排除司法过程中人的因素，法官自由裁量没有生存的空间，法官被塑造为“宣布法律之语词的喉舌”、类似自动售货机的适用法律的机器和专业的法匠。这个历史时期的国际私法，以荷兰“国际礼让说”和萨维尼的“法律关系本座说”为基础，进入了成文法和立法的时代，营构了一整套机械、封闭、僵硬的冲突法成文规则体系，法官严格根据冲突规则“路标”的指引机械地决定案件的准据法。进入20世纪后，在美国生长起来的非理性主义、现实主义和后现代主义哲学思潮引发了对传统法学的猛烈的冲击。现实法律主义运动和后现代法学派否认法律的确定性、强调“真正的法律存在于法官的行为中”、主张“自由是法律的至上原则”、崇尚经验原则，对传统概念法学展开了严厉的批判。利益法学的代表人物赫克认为立法者的观察能力是有限的，不可能预见将来的一切问题，即使能做到这一点，也因表现手段的有限而不能完全在立法上表现出来，从而宣告“即使最好的法律，也存在漏洞”。 在国际私法领域甚至酿造了一场冲突法危机和革命，凯弗斯指责传统冲突规则只作“管辖权选择”无法实现个案公正，柯里甚至主张以政府利益分析为手段取消冲突规则，里斯创造的“最密切联系原则”的风行更将法官自由裁量提升到前所未有的高度，传统以概念法学为基础编织的冲突规则遭受到了无情的抨击乃致存在的根基发生了动摇。然而，现实法律主义运动和后现代法学派并未能根本改变法治主义的方向，相反，概念法学在汲取法官个体因素后重发焕光，历经数百年磨炼成的冲突规则的合理内核得以坚持并在接受自由裁量主义的洗礼后，一改“盲眼规则”的弊病以更合理、更灵活、更开放的姿态屹立于世。严格规则与有限自由的结合和互动，无疑是当代法律和国际私法发展的趋向及21世纪法治的应然图景。
成文法则固有的滞后性、机械性、僵硬性和有限性，促使我们对公共秩序实施法律控制的功能和作用应抱持合理而清醒的认识，法官自由裁量对实现法律适用的灵活性和个案公正所具备的优势意味着其在面临公共秩序成文规则不断扩张而逐步收缩的背景中，至少还应在国际私法体系内保有“残留”的一席之位。 未来公共秩序保留制度的发展，实施法律控制以追求依法而治是其主流的趋势，进一步提高法官司法能力和水平则是法律控制得以实现以及该制度司法运作质量与效果不断提高的必要保障。
就如何提高我国法官审理国际民商事案件的司法能力，尤其是运用公共秩序保留的司法能力和水平，笔者提出以下几点建议。（一）不断提高涉外审判法官队伍国际法尤其是国际私法的理论素养。尽管我国的涉外审判法官队伍的整体素质要较其他领域审判的法官队伍高，但受过国际法、国际私法和比较法系统培训获硕士、博士学位的凤毛麟角，故即便最高法院应用国际法、国际私法作出的司法解释和判决备受学界批评的也不少。国际民商事审判所从事的大多是专业性、技术性较强并往往涉及外国法适用的领域，系统的国际法、国际私法和比较法知识无疑是正确进行法律适用的基础。（二）培养高尚的法官职业道德。我国2002年才启动法官职业化建设，长期以来法官道德标准偏低、基础薄弱，公共秩序保留制度赋予法官极大的自由裁量权，因而不可避免导致办理“金钱案”、“人情案”、“关系案”等违背公正司法甚至违法违纪现象的发生。健全法官道德约束机制，培养高尚的法官职业道德是将公共秩序保留在法律轨道上运作的有力保障。（三）树立现代司法理念。现代司法理念对我国司法改革的重要性已获得学界的共识，最高人民法院肖扬院长提出的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的司法理念充分揭示了全球化语镜中现代司法理念的涵义和构成，表述了国际社会关于现代司法理念的共识而具有广泛的普遍性，并正对我国司法改革产生重大和深远的影响，涉外审判法官树立现代司法理念更能规范我国涉外审判行为，树立我国法院良好的司法形象。（四）确立国际社会本位的法律适用思维。涉外审判应摒弃狭隘国家利益立场的司法沙文主义，多从有利于国际民商事秩序的构建、有利于国际民商事交往发展的角度进行法律适用，杜绝运用公共秩序保留排除外国法而适用法院国法的“单边主义”倾向，对中外双方当事人实施平等、公正的司法保护。
see B.Currie,Selected Essays on the Conflict of Laws,1963,p.183.
[加]William•Tetley:《国际冲突法-普通法、大陆法及海事法》，刘兴莉译，黄进校，法律出版社2003年版，第66页。
杨贤坤主编：《国际私法教程》，中山大学出版社1990年版，第99页。
水利部
水利工程建设监理规定
中华人民共和国水利部令第28号
《水利工程建设监理规定》已经2006年11月9日水利部部务会议审议通过,现予公布,自2007年2月1日起施行。
部长 汪恕诚
二○○六年十二月十八日
水利工程建设监理规定
第一章 总 则
第一条 为规范水利工程建设监理活动，确保工程建设质量，根据《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合水利工程建设实际，制定本规定。
第二条 从事水利工程建设监理以及对水利工程建设监理实施监督管理，适用本规定。
本规定所称水利工程是指防洪、排涝、灌溉、水力发电、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等各类工程(包括新建、扩建、改建、加固、修复、拆除等项目)及其配套和附属工程。
本规定所称水利工程建设监理，是指具有相应资质的水利工程建设监理单位(以下简称监理单位),受项目法人(建设单位，下同)委托，按照监理合同对水利工程建设项目实施中的质量、进度、资金、安全生产、环境保护等进行的管理活动，包括水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理、水利工程建设环境保护监理。
第三条 水利工程建设项目依法实行建设监理。
总投资200万元以上且符合下列条件之一的水利工程建设项目，必须实行建设监理：
（一）关系社会公共利益或者公共安全的；
（二）使用国有资金投资或者国家融资的；
（三）使用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的。
铁路、公路、城镇建设、矿山、电力、石油天然气、建材等开发建设项目的配套水土保持工程，符合前款规定条件的，应当按照本规定开展水土保持工程施工监理。
其他水利工程建设项目可以参照本规定执行。
第四条 水利部对全国水利工程建设监理实施统一监督管理。
水利部所属流域管理机构（以下简称流域管理机构）和县级以上地方人民政府水行政主管部门对其所管辖的水利工程建设监理实施监督管理。
第二章 监理业务委托与承接
第五条 按照本规定必须实施建设监理的水利工程建设项目，项目法人应当按照水利工程建设项目招标投标管理的规定，确定具有相应资质的监理单位，并报项目主管部门备案。
项目法人和监理单位应当依法签订监理合同。
第六条 项目法人委托监理业务，应当执行国家规定的工程监理收费标准。
项目法人及其工作人员不得索取、收受监理单位的财物或者其他不正当利益。
第七条 监理单位应当按照水利部的规定，取得《水利工程建设监理单位资质等级证书》，并在其资质等级许可的范围内承揽水利工程建设监理业务。
两个以上具有资质的监理单位，可以组成一个联合体承接监理业务。联合体各方应当签订协议，明确各方拟承担的工作和责任，并将协议提交项目法人。联合体的资质等级，按照同一专业内资质等级较低的一方确定。联合体中标的，联合体各方应当共同与项目法人签订监理合同，就中标项目向项目法人承担连带责任。
第八条 监理单位与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项工程的建设监理业务。
监理单位不得以串通、欺诈、胁迫、贿赂等不正当竞争手段承揽水利工程建设监理业务。
第九条 监理单位不得允许其他单位或者个人以本单位名义承揽水利工程建设监理业务。
监理单位不得转让监理业务。
第三章 监理业务实施
第十条 监理单位应当聘用具有相应资格的监理人员从事水利工程建设监理业务。监理人员包括总监理工程师、监理工程师和监理员。监理人员资格应当按照行业自律管理的规定取得。
监理工程师应当由其聘用监理单位（以下简称注册监理单位）报水利部注册备案，并在其注册监理单位从事监理业务；需要临时到其他监理单位从事监理业务的，应当由该监理单位与注册监理单位签订协议，明确监理责任等有关事宜。
监理人员应当保守执（从）业秘密，并不得同时在两个以上水利工程项目从事监理业务，不得与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位发生经济利益关系。
第十一条 监理单位应当按下列程序实施建设监理：
（一）按照监理合同，选派满足监理工作要求的总监理工程师、监理工程师和监理员组建项目监理机构，进驻现场；
（二）编制监理规划，明确项目监理机构的工作范围、内容、目标和依据，确定监理工作制度、程序、方法和措施，并报项目法人备案；
（三）按照工程建设进度计划，分专业编制监理实施细则；
（四）按照监理规划和监理实施细则开展监理工作，编制并提交监理报告；
（五）监理业务完成后，按照监理合同向项目法人提交监理工作报告、移交档案资料。
第十二条 水利工程建设监理实行总监理工程师负责制。
总监理工程师负责全面履行监理合同约定的监理单位职责，发布有关指令，签署监理文件，协调有关各方之间的关系。
监理工程师在总监理工程师授权范围内开展监理工作，具体负责所承担的监理工作，并对总监理工程师负责。
监理员在监理工程师或者总监理工程师授权范围内从事监理辅助工作。
第十三条 监理单位应当将项目监理机构及其人员名单、监理工程师和监理员的授权范围书面通知被监理单位。监理实施期间监理人员有变化的，应当及时通知被监理单位。
监理单位更换总监理工程师和其他主要监理人员的，应当符合监理合同的约定。
第十四条 监理单位应当按照监理合同，组织设计单位等进行现场设计交底，核查并签发施工图。未经总监理工程师签字的施工图不得用于施工。
监理单位不得修改工程设计文件。
第十五条 监理单位应当按照监理规范的要求，采取旁站、巡视、跟踪检测和平行检测等方式实施监理，发现问题应当及时纠正、报告。
监理单位不得与项目法人或者被监理单位串通，弄虚作假、降低工程或者设备质量。
监理人员不得将质量检测或者检验不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字。
未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，不得进行下一道工序的施工。
第十六条 监理单位应当协助项目法人编制控制性总进度计划，审查被监理单位编制的施工组织设计和进度计划，并督促被监理单位实施。
第十七条 监理单位应当协助项目法人编制付款计划，审查被监理单位提交的资金流计划，按照合同约定核定工程量，签发付款凭证。
未经总监理工程师签字，项目法人不得支付工程款。
第十八条 监理单位应当审查被监理单位提出的安全技术措施、专项施工方案和环境保护措施是否符合工程建设强制性标准和环境保护要求，并监督实施。
监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求被监理单位整改；情况严重的，应当要求被监理单位暂时停止施工，并及时报告项目法人。被监理单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时向有关水行政主管部门或者流域管理机构报告。
第十九条 项目法人应当向监理单位提供必要的工作条件，支持监理单位独立开展监理业务，不得明示或者暗示监理单位违反法律法规和工程建设强制性标准，不得更改总监理工程师指令。
第二十条 项目法人应当按照监理合同，及时、足额支付监理单位报酬，不得无故削减或者拖延支付。
项目法人可以对监理单位提出并落实的合理化建议给予奖励。奖励标准由项目法人与监理单位协商确定。
第四章 监督管理
第二十一条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水利工程建设监理活动的监督管理，对项目法人和监理单位执行国家法律法规、工程建设强制性标准以及履行监理合同的情况进行监督检查。
项目法人应当依据监理合同对监理活动进行检查。
第二十二条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构在履行监督检查职责时，有关单位和人员应当客观、如实反映情况，提供相关材料。
县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构实施监督检查时，不得妨碍监理单位和监理人员正常的监理活动，不得索取或者收受被监督检查单位和人员的财物，不得谋取其他不正当利益。
第二十三条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构在监督检查中，发现监理单位和监理人员有违规行为的，应当责令纠正，并依法查处。
第二十四条 任何单位和个人有权对水利工程建设监理活动中的违法违规行为进行检举和控告。有关水行政主管部门和流域管理机构以及有关单位应当及时核实、处理。
第五章 罚 则
第二十五条 项目法人将水利工程建设监理业务委托给不具有相应资质的监理单位，或者必须实行建设监理而未实行的，依照《建设工程质量管理条例》第五十四条、第五十六条处罚。
项目法人对监理单位提出不符合安全生产法律、法规和工程建设强制性标准要求的，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十五条处罚。
第二十六条 项目法人及其工作人员收受监理单位贿赂、索取回扣或者其他不正当利益的，予以追缴，并处违法所得3倍以下且不超过3万元的罚款；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。
第二十七条 监理单位有下列行为之一的，依照《建设工程质量管理条例》第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十七条、第六十八条处罚：
（一）超越本单位资质等级许可的业务范围承揽监理业务的；
（二）未取得相应资质等级证书承揽监理业务的；
（三）以欺骗手段取得的资质等级证书承揽监理业务的；
（四）允许其他单位或者个人以本单位名义承揽监理业务的；
（五）转让监理业务的；
（六）与项目法人或者被监理单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；
（七）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的；
（八）与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项工程建设监理业务的。
第二十八条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，给予警告；无违法所得的，处1万元以下罚款，有违法所得的，予以追缴，处违法所得3倍以下且不超过3万元罚款；情节严重的，降低资质等级；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任：
（一）以串通、欺诈、胁迫、贿赂等不正当竞争手段承揽监理业务的；
（二）利用工作便利与项目法人、被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位串通，谋取不正当利益的。
第二十九条 监理单位有下列行为之一的，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十七条处罚：
（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；
（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；
（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关水行政主管部门或者流域管理机构报告的；
（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。
第三十条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，给予警告；情节严重的，降低资质等级：
（一）聘用无相应监理人员资格的人员从事监理业务的；
（二）隐瞒有关情况、拒绝提供材料或者提供虚假材料的。
第三十一条 监理人员从事水利工程建设监理活动，有下列行为之一的，责令改正，给予警告；其中，监理工程师违规情节严重的，注销注册证书，2年内不予注册；有违法所得的，予以追缴，并处1万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）利用执 (从)业上的便利，索取或者收受项目法人、被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位财物的；
（二）与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位串通，谋取不正当利益的；
（三）非法泄露执(从)业中应当保守的秘密的。
第三十二条 监理人员因过错造成质量事故的，责令停止执（从）业1年，其中，监理工程师因过错造成重大质量事故的，注销注册证书，5年内不予注册，情节特别严重的，终身不予注册。
监理人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执（从）业3个月以上1年以下，其中，监理工程师违规情节严重的，注销注册证书，5年内不予注册，造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 水行政主管部门和流域管理机构的工作人员在工程建设监理活动的监督管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 依法给予监理单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上、百分之十以下的罚款。
监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关工程建设质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究法律责任。
第三十五条 降低监理单位资质等级、吊销监理单位资质等级证书的处罚以及注销监理工程师注册证书，由水利部决定；其他行政处罚，由有关水行政主管部门依照法定职权决定。
第六章 附 则
第三十六条 本规定所称机电及金属结构设备制造监理是指对安装于水利工程的发电机组、水轮机组及其附属设施，以及闸门、压力钢管、拦污设备、起重设备等机电及金属结构设备生产制造过程中的质量、进度等进行的管理活动。
本规定所称水利工程建设环境保护监理是指对水利工程建设项目实施中产生的废(污)水、垃圾、废渣、废气、粉尘、噪声等采取的控制措施所进行的管理活动。
本规定所称被监理单位是指承担水利工程施工任务的单位，以及从事水利工程的机电及金属结构设备制造的单位。
第三十七条 监理单位分立、合并、改制、转让的，由继承其监理业绩的单位承担相应的监理责任。
第三十八条 有关水利工程建设监理的技术规范，由水利部另行制定。
第三十九条 本规定自2007年2月1日起施行。《水利工程建设监理规定》（水建管[1999]637号）、《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》(水建管[2003]79号)同时废止。
《水利工程设备制造监理规定》(水建管[2001]217号)与本规定不一致的，依照本规定执行。
林智明
[内容提要]长期以来，公共秩序保留制度缺乏规则的控制、引导，法官对该制度的适用拥有近乎绝对的自由裁量权，这导致了法律适用缺乏可预见性，尤其在法官素质和司法能力尚有待提高的历史条件下，此制度的司法运作极易为法官滥用而损害到司法公正和法律权威。国际社会尽管已呈现出对该制度进行“限制适用”的趋势，但并不能从根本上屏除法官恣意在此制度的发挥，从而不能保障该制度在法律的轨道上良性地运作。本文站在现代法治主义的立场认为，公共秩序保留司法运作上的绝对法官自由裁量主义，实质走上了人治主义的危险路线，必须加以全面的遏制。文章运用理论结合实践，从实体法、冲突法和程序法三方面系统提出对公共秩序保留司法运作实施法律控制的构想。
导言：“规则真空”中传统公共秩序保留的司法运作
公共秩序保留是国际私法上一项重要的法律适用制度。其基本涵义是在处理国际民商事案件中，内国冲突法所指引的外国法如与内国的公共秩序相违背，将不被用作案件的准据法而予以排除适用。其基本功能就是削弱冲突规则的效力，以致不少学者例如萨维尼，认为该制度构成以冲突规则体系为核心的国际私法的“例外”。公共秩序保留天生具有强烈的反规则品性。尚在学说法与法理科学时代，巴托鲁斯为解决13世纪意大利城邦法则冲突而提出的“法则区别说”中，公共秩序保留即以不承认异邦所谓的“令人厌恶的法则（statuta odiosa）如对子女歧视的继承法则的脸孔萌生。进入成文法时代之后，1856年《意大利民法典》率先将公共秩序保留用法律的形式予以固定，其后公共秩序保留作为排除外国法适用的法律制度得到世界各国广泛承认，成为最广为接受的国际私法制度。20世纪30-70年代，公共秩序保留反规则的品性与当时美国盛行的后现代主义法哲学思潮不谋而合，学者们纷纷汲取公共秩序保留的营养因素从经验和现实的价值立场制造了一场浩大的“冲突法危机”，譬如柯里教授以政府利益分析为杠杆对传统的冲突规则进行猛烈的抨击，主张“没有法律选择规则，我们会更好些”， 公共秩序保留反规则的特质张扬到极致。对冲突规则效力的削弱和否定，仅是公共秩序保留反规则的品性的外在的侧面，就公共秩序保留本身而言，其就如脱缰的野马，从来不受规则的控制和引导。尽管历史上不乏“公共秩序法”的思想，如德国学者萨维尼就将根据道德理由或政治上、警察上、国民经济上的公共幸福制度的国家强行法称为“公共秩序法”，瑞士学者布鲁歇将萨维尼的思想进一步发扬，提出了“国内公共秩序法”和“国际公共秩序法”的概念，加拿大学者泰特雷将商务和贸易合同当事人不能约定排除的强制性规则喻为“公共政策的成文规则”， 但公共秩序一直以来仅是一个神秘的法律概念，从未发展成一个法律规范体系。无论在理论上抑或在成文法层面，公共秩序保留长期处在“规则真空”的状态之中。
置身“规则真空”的公共秩序保留，其司法运作缺乏规则的调整、引导和控制，要实现它“安全阀”的功能，法官的自由裁量和司法能力就是其唯一的“救命稻草”。正如德国学者安得利•魏斯所说：“在什么限度内适用公共秩序，法官有广泛的裁量权”， 公共秩序作为一个完全弹性的概念，其适用由法官根据不同的国家制度、不同的历史时期、不同的国内外形势、涉及的不同的问题来掌握和判断，赋予了法官极大的、近乎绝对的自由裁量权，法官的司法能力和水平就决定其司法运作的质量和效果。
从现代法治主义的视角检讨，传统公共秩序保留的此种司法运作方式无疑可归入人治主义的范畴，因而是一种充满危险的法律实现途径。我国2002年才启动法官职业化建设，社会普遍批评现有的法官队伍整体素质并不高；现有的涉外审判法官队伍也是在2002年最高人民法院颁布《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》确立涉外民商事案件集中管辖制度后，各法院纷纷组建专门审理涉外民商事案件的民四庭的改革进程中配备的，还是一支较为年轻的法官队伍。就国际司法实践而言，当前我国国际私法的实践正身处深刻的困境之中，法官对公共秩序保留的适用水平和质量都不高，比如1984年最高人民法院就旅居阿根廷的中国公民王钰与杨洁敏离婚纠纷给驻阿使馆领事部的复函，仅因阿根廷法律的司法别居制度在我国没有相应的制度就引援公共秩序保留拒绝承认当事人依阿根廷法律达成的分居协议的效力，又如1989年广州海事法院审理的海南木材公司诉新加坡泰垣船务公司和达斌私人一案中，仅因适用《跟单信用证统一惯例》“单单一致，单证一致”的规定会导致中方被骗取货款就运用公共秩序保留制度排除该国际惯例的适用（学者普遍认为该案应适用《跟单信用证统一惯例》“欺诈例外”原则）；有些案件甚至不运用公共秩序保留径直适用中国法而没有任何的说明理由，据统计，2001年中国法院受理的50件涉外民商事案件中，有44件适用中国大陆法，其中有17件对适用中国大陆法未做任何说明; 2002年受理的36件涉外民商事案件中，除2件分别适用美国法和香港法外，有34件适用中国大陆法，其中有6件对适用中国大陆法未做任何说明，足见缺乏规则引导控制的公共秩序保留的司法运作不可避免错误适用甚至滥用。 尤值得警惕的是，涉外民商事案件的诉讼标的往往比较大，动辄几十万、几百万、几千万、甚至上亿，法官对公共秩序保留的适用拥有的绝对的裁量权，极易导致司法排外主义和地方保护主义的泛滥而有损外方当事人的合法权益进而影响国际民商交往的良性发展，并为办理“金钱案”、“人情案”、“关系案”打开缺口，成为司法腐败滋生的温床，减损了法律的权威与信仰。2003年3月1日中国国家统计局公布的第二次中国百姓安全感抽样调查表明，公共秩序混乱业已成为仅次于刑事犯罪的影响中国安全感的第二位因素。
为克服公共秩序保留的滥用，当今国际社会呈现出对该制度进行限制适用的趋势，强调外国法的适用只有明显违背国内公共秩序时才予以排除适用，但此种限制是微乎其微的，未能根本改变法官掌握绝对裁量权力的局面。我国《民法通则》采用公共秩序保留标准的“结果说”，但至今连限制适用的立法措辞都尚付之阙如；深圳市中级法院也出台规定要慎用公共秩序保留制度，但遗憾的是没有具体的规定予以规范，在广东省法院系统，援引公共秩序保留排除外国法后适用中国法甚至还被当作涉外审判经验予以总结和推广。 笔者试图站在现代法治主义的立场，提出对公共秩序保留司法运作进行法律控制的思想，努力构造公共秩序保留司法运作的控权机制和规则体系，以保障其纳入法律轨道合理良性地运作。当代国际私法已发展成为涵括实体法、冲突法和程序法三大规范群的庞大体系，笔者遂拟分别从这三方面就对公共秩序保留司法运作实施的法律控制进行阐述。
一、实体法控制
在国际私法上，公共秩序一直是个笼统的、含糊的、不确定的概念，其内容范围漫无边界，带有强烈的神秘主义色彩而不可捉摸。不少学者用近乎危言耸听的言语告诫后来者止步此一理论禁区。如英国学者沃尔夫说：“时常有人企图把这个模糊而不易捉摸的概念给予清楚明确的定义，但是并未成功”，韦斯特莱克称：“给公共秩序保留规定范围的企图从未取得成功……只能由每一个国家的法律，不论是通过立法机关还是通过法院，去决定它的哪一些政策是紧迫到必须援引它”，德国学者魏斯也曾指出：“要赋予公共秩序的一定的范围，会遇到难以克服的困难”，加拿大学者Castel亦认为准确地定义公共政策事实上是不可能的。 其中令人颇受鼓舞的是，韦斯特莱克的论述表明至少尚存在从国内法层面把握公共秩序内涵的一线希望。对公共秩序实体内涵进行把握和实施法律控制应从以下几方面着手。
（一）划定公共秩序合法性的边界。法官适用公共秩序应严格“依法办事”。孟德斯鸠曾精辟地指出，“任何拥有权力的人使用权力都要到边界时才停止。没有边界的权力更是一种无休止的任意性权力，必然弊害无穷，因此任何权力都要设定边界。” 公共秩序漫无边界的状况致使其往往游离法律框架外沦为公共权力机关肆意侵害私权的借口。在立法和实践中，公共秩序已超出法律概念的范围，成为贯彻和执行内国现实政策的政治概念，甚至“公序良俗”等任何道德的因素也成为运用公共秩序保留的理由，英国Phillips法官在Lemenda Ltd.v.Arican Middle East Co.案中就明确指出：“公共政策的某些内容是建立在道德的一般原则基础上的。” 公共秩序的合法性问题已为学界注意，许多学者提出了不同的界定方案。例如韩大元提出“六性”：公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性，莫于川也提出“六性”：合理性、受益性、补偿性、参与性、制约性、权责统一性，袁曙宏提出“四性”：公共性、合理性、正当性、公平性，刘曙光提出“三性”即内容的公共性、范围的确定性、实现程序的正当性。 通过国家法律来划定公共秩序的界限就是设置公共秩序保留最低的底线，法官适用公共秩序的惟一渊源只能是国家法律规定。在立法上，可通过《宪法》对公共秩序做基本的原则性规定，通过《立法法》规定可以制定和解释公共秩序事项法律的国家权力机构，从而建立以《宪法》为核心、其他法律、行政法规、部门规章、司法解释为补充的公共秩序法律规范体系。由于公共秩序是对“国家和社会整体来说明显地具有根本性意义的那些事情”，因此应将公共秩序的立法权限定在国家机关和法律授权的机关，地方性法规、规章以及其他规范性文件不宜成为公共秩序法的形式渊源。对法律明文规定之外的事项，法官不能籍口公共秩序而排除冲突法所指引的外国法作为准据法适用。
（二）界定公共秩序的合理内涵。公共秩序作为法律概念历来的模糊性、抽象性，是导致赋予法官过大解释权和裁量权的重要原因；公共秩序内涵在立法上的扩张与具体化，就能有效地削弱和限制法官自由解释和裁量的范围。各国关于公共秩序的措辞可谓千差万别，如“公共秩序和善良风俗”、“社会、政治制度和法律原则”、“法律秩序根本原则”、“国家和法律秩序的基础”、“法律的基本原则”、“宪法规定的社会组织的基本原则”、“国际公共政策或善良风俗”、“公共政策”、“法律政策”等等，但其本质均指法律和道德的基本原则或社会的根本利益。 就其类型，我国著名国际法学家万鄂湘教授认为可划分为道德型公共秩序与利益型公共秩序两个性质不同、适用范围有异的类别。 就其主要内容，美国学者库恩认为外国法的适用违背文明国家的道德、法院地的禁止性规定和重要政策或者外国法的禁止性规定未获法院地国承认时公共秩序保留即发生，英国学者戴赛认为与英国成文法、法律政策和主权利益相抵触的权利是违反英国的“法律政策”而不受到保护，另一英国学者戚希尔认为与英国基本的公平正义或道德观念不相容、损害英联邦及其友好国家的利益或侵犯英国关于人的行动自由的观念就构成与英国的“特殊政策”相抵触，我国的权威著作则认为包括：1、适用外国法有损于我国国家主权和安全或者有害于我们的国家统一和民族团结的；2、适用外国法违反我国宪法的基本精神，包括四项基本原则；3、适用外国法违反我国主要法律的基本原则，如婚姻法关于禁止重婚的原则；4、适用外国法违背我国根据所参加的或者缔结的条约所承担的义务的；5、如果外国法院无理拒绝承认我国法律的效力的，根据对等原则，我们也可以拒绝适用该国的法律。 尽管基于面对复杂多变的国际形势保持灵活政策的需要，公共秩序没有形成国际统一的定义和标准，但从国内法对其加以明确的界定理论是成熟的。我国应在《宪法》将公共秩序的涵义和内容法律化，以统一《民法通则》、《民事诉讼法》以及其他法律对公共秩序使用不同措辞、存在不同理解的“各自为政”的混乱状况。
（三）规定公共秩序的适用标准。仅因外国法与内国法内容不一致就援引公共秩序保留的“主观说”极易导致该制度的滥用而逐渐被摒弃，“客观说”或讲“结果说”正为当今各国作为防范公共秩序保留滥用的措施采用，英格兰已确立了公共政策学说“仅应当在那些对于社会造成了实质性的确凿的伤害的案件援引”的内国法原则， 我国《民法通则》也采纳此一标准。当今各国立法和国际条约比如《土耳其国际私法和国际诉讼程序法》第5条、《国际货物销售合同法律适用公约》第16条，更采用“明显违背”的措辞来体现对公共秩序保留限制适用的趋势，我国立法特别在制订《民法典》时应与之接轨。当然“明显违背”依然是富于弹性的词语，如不加以明确，对法官滥用公共秩序保留的限制就会沦为从“右手到左手”的游戏，我国可以由最高人民法院结合审判实践出台司法解释来予以规定，颁布司法解释未成熟时，至少也应由各高级法院以《会议纪要》等形式形成全省、市、区的一致做法。
（四）法律价值和原则对公共秩序保留的制约。亚里士多德认为：“如果说具体法律规范在执行时可以根据情况加以改变的话，那么法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的，都必须加以遵守和执行。” 法律价值体现法律的最高追求和所要实现的理想，其基本功能在于为法律制定一系列的目标体系和评价标准；法律原则是法律价值最集中的体现，直接反映法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向，其具有指导法律解释和法律推理、补充法律漏洞、导向法制改革、限制自由裁量权的功能和作用。确保公共秩序保留遵循国际私法的基本原则并符合冲突法的基本价值追求，无疑是评价公共秩序保留司法运作质量和效果的重要指标。英国霍德森勋爵在Boys v.Chaplin案中也认为：“法律原则应当被尽可能准确地限定和坚持，以免它们遗失在自由裁量权领域，在该领域诉讼当事人或他们的律师找不到可靠的立足点。” 概言之，公共秩序保留应符合国家主权、促进国际合作与发展、平等互利、国际条约优先适用、保护弱者利益等原则，有利于促进国际经济和民商新秩序的建立、国家对外政策的实现、具体案件的公正、司法任务的简单化，并尽可能减少对判决结果可预见性和一致性的损害。法律价值和法律原则的导入，设置了公共秩序保留司法运行的价值目标和基本的约束规范，抑制法官个人因素对该制度适用的误导和不当影响，故能防范法官的恣意和对该制度的滥用。
（五）实体规则对公共秩序保留的排除。之所以运用公共秩序保留，从法院地国来讲，是因为外国法的适用会损害到内国的重大利益、法律和道德的基本原则。内国所谓“公共秩序”的事项对该国来讲是具有根本意义的，关系其国家政治、经济、文化的基本政策和制度以及社会秩序的稳定，因而具有强行法的性质必须在法院地国予以维护。这些公共秩序事项往往处在“利益”或“原则”状态，因此不具有操作性而不为内国法院直接执行。如果将处在“利益”或“原则”状态的公共秩序事项用立法的形式转化为具有明确权利义务内容的法律规则，那么其就成为内国法院可优先执行的强行法，就可避免公共秩序保留的援引。因此，将公共秩序制定成国内专用实体法规则或者在国际社会达成协议制定国际统一实体法，就能排除和限制公共秩序保留制度的适用。实体规则对公共秩序的替代，有效地避免后者的模糊性和弹性，可进一步增强法律适用可预见性、明确性。
当然，公共秩序关系国家政治、经济、社会和文化的基本制度和重大利益，而各
国相关的制度分歧是较大的，基于灵活把握外交政策和立场处理瞬息万变国际格局的需要，国际社会达成公共秩序的统一标准和立法还是可望不可即的。在很长的一个历史时期，对公共秩序保留司法运作的实体法控制只能更多地停留在国内法的层面，但随着经济全球化和国际交往的不断发展，可以预见公共秩序法的趋同化和统一化也会在缓慢的推进之中。
二、冲突法控制
公共秩序保留是冲突法的一项传统制度。随着冲突法不断发展，公共秩序保留的观念已发生了些重大改变。美国法院正逐渐认为，公共政策不再是纠正外国法适用的例外或是适用外国法的一种自卫手段，“公共政策的含义已经发生了戏剧性变化。在解决法律冲突问题时，作为可考虑的诸多因素中的一个因素，……并逐渐地被吸收到‘利益分析’的不同的形式中。” 这意味，对公共秩序保留实施冲突法控制，除在该制度的传统机制内部谋求限制外，还可前置法律选择阶段寻觅可替代的制度或手段。
（一）对公共秩序保留运行机制的限制。首先应排除对纯国内民法公共秩序的错误适用。公共秩序保留发生在国际民商事案件审判的场合，国内民法的公共秩序如关于结婚年龄的规定在此场合就不一定是国际私法上的公共秩序，如强制执行这些纯国内民法的公共秩序，许多国际民商事法律关系就不能成立。日本在其民法和法例中都明文规定公共秩序条款并在司法实践中明确区分的做法，值得借鉴；其次应禁止援用公共秩序否定他国的主权行为。过去法国等西方国家经常运用公共秩序保留来否定苏联等社会主义国家国有化法令的域外效力，这是违反国家主权原则的行为。戴西和莫里斯就指出，承认外国没收私人财产的非“惩罚性”的国有化法令并不违反英国的公共政策。 另外，应避免排除外国法后一律适用法院国法。这种做法会因法官对内国法律的熟悉、偏好和依赖而导致公共秩序保留的滥用。冲突规则既然从立法上援引外国法，就表明处理的事项与外国有更密切的联系，适用外国法更有利于促进国际民商事交往，故排除外国法后法官应根据案件的连结因素进行新一轮的法律选择。还有学者提出在运用公共秩序保留时可以对外国法与内国法的“相容性”或可适用性作出判断，但应限制对外国法作出有效或无效的价值判断。
（二）运用其他冲突法制度替代。运用公共秩序保留排除外国法的适用带有一定的公然性和对抗性，其频频使用往往会引起外国的反感招致对抗，导致国际关系的微妙变化。为避免这种对政治的消极负面影响，可考虑在必须排除外国法适用的场合运用隐蔽性较强的识别和反致制度来减少公共秩序保留的适用。历史上，英国法院就常常以识别为手段，把外国法的某些制度解释为具有程序法、刑法或税法等公法性质，并以公法具有严格属地性质而排除外国法的适用。此外，还可以将诉争事项识别为另一类性质的法律关系，从而改变法律选择，避免指引被排除的外国法的内国冲突规则的适用，从而达到回避公共秩序保留的效果。反致也是替代公共秩序保留的有效制度。当内国冲突规则指向某一外国法时，该外国法的实体法的适用如明显违背内国的公共秩序，就可运用反致和转致制度，适用该外国的冲突法并根据其指引最终确定内国法或者第三国法作为诉争事项的准据法。“不诚实识别”现象已遭到国际社会诸多的批评，而反致和转致制度具有对内国机械性冲突规则例外调整的功能，能解决排除外国法后如何进行法律适用的技术难题，更重要的是它提供给法官更多的法律选择范围，从而更有利于与案件有密切联系法律的选择以实现个案公正，故是较理想的替代制度。我国应修改《民法通则》的规定，在立法上对反致和转致制度在一定范围内予以承认和规定。
（三）运用法律选择方法规避。最密切联系原则和意思自治原则的广泛采用，已大大改变传统冲突规则封闭、僵硬的确定，尤其两者作为连结因素已赋予现代冲突规范开放、灵活、充满弹性的特征，比如我国《合同法》第126条第2款的规定：“涉外合同的当事人没有选择的，适用与合同具有最密切联系的国家的法律。”法官在确定“最密切联系地”时，就可以把是否违背法院国的公共秩序作为一个考虑因素，将适用明显违背法院国公共秩序的有关外国法就在法律选择中筛选过滤并排除。在当事人明示选择法律的情况下，可以不违反公共秩序作为限制。如英国法院就对当事人协议选择法律加以必须“善意”、“合法”、“不违反公共政策”的条件限制，在维他食品公司诉乌纳斯轮船公司（Vita Food Products Inc.,v. Unus Shipping Co.,1939）一案，枢密院赖特法官就以当事人选择与合同没有丝毫联系的英国法符合“善意”、“合法”、“不违反公共政策”而予以承认。 以公共秩序来限制意思自治的效力，可敦促当事人在协议选择法律时增加考虑法院地国公共秩序的因素，尽可能选择不违背法院国公共秩序的法律作为调整国际民商事关系的准据法。在当事人缺乏明示选择的情况下，承认默示选择的国家的法官可根据国际民商事关系的整体情况和目的以及包含当事人选择法律意图的文件、资料、电传、电子数据等来推断当事人默示所选择的法律，其中公共秩序可安排前置为法官推导所应考虑的因素，据此关于当事人默示选择法律的推断应认为是合乎法院国的公共秩序的。
（四）适用国际公共秩序条款。二战以后，许多国际私法条约包含有公共秩序保留条款。有的允许缔约国根条约的规定适用外国法会与本国的公共秩序相违背时，可援引该条款排除外国法的适用，尽管排除的是国际私法条约中冲突法规范的适用，此种制度依然与缔约国的内国公共秩序为参照系，因而与传统的公共秩序保留制度并无本质的区别。值得注意的是一些国家立法和国际公约中“国际公共秩序”的发展，如1984年《秘鲁民法典》第2050条的规定：“依秘鲁冲突法指定的外国法取得的合法效力，如不违背国际公共政策或善良风俗，在秘鲁同样有效。”由于国际分工合作的不断深化，国际社会相互依赖日益加剧，国际社会共同关注的问题如环境问题、贫穷问题、人权问题等不断增多，二战之后率先在国际法、国际经济法领域发展出国际公共秩序性质的国际强行性规范，其范围越来越广，包括消除种族歧视、保护妇女儿童的合法权益、难民的合法地位、外交人员的保护等。 诸如此类的国际公共秩序的规定在缔约国国内具有强行法的效力，从而应严格予以适用。
（五）制定单边冲突规范。如前所述，称之为公共秩序的那些事项往往关系一国的基本法律和道德原则和重大利益，因此国内冲突法可针对这些事项选择采用单边冲突规范的形式规定适用内国法，从而避免公共秩序保留的频繁发生。单边冲突规范并不采用抽象的、隐含双边意义的弹性的连结点，直截了当指明适用内国法，故不会发生援引外国法的情况。尽管随着国际民商事关系的发展和国际私法的进步，单边冲突规范运用的场合日益减缩，但其划定国家之间法律适用范围的功能并未完全丧失，我国《合同法》126条第2款就继1985年《涉外合同法》再次明确规定在中国履行的中外合资经营企业合同、中外合作经营企业合同和中外合作勘探开发自然资源合同只适用中国法律。
冲突法对公共秩序保留司法运作的控制，并不同于实体法控制触及公共秩序本体的界限和权利义务的配置，更多地是从法律技术层面加以限制或回避，故其形式可以是多样的，既可在国内冲突法中实施控制，又可通过制定国际冲突法公约来实现控制，甚至还可以用国际统一实体私法公约中专门的法律适用条款达到控制的目的。
三、程序法控制
程序就是人类在实现目标理想的追求中所采用的方式、步骤和程式的集合体。
合理的方法、有力的措施、正当的手段、有效的程式是达成目标所必需的。正如M•D•贝斯勒索说：“法律程序的诸多内容无助于判决之准确，但有助于解决纠纷”， 法律程序的设置对实体公正的实现具有重要意义。长期以来，公共秩序保留被定位为冲突法上排除外国法的法律适用制度，尽管其法文ordre public包涵有“正当程序”（due process）的因素， 却从来没有跨越实体法、冲突法、程序法泾渭分明的界河被安置到国际民商事诉讼法上加以研究，因此一直以来没有发展出一整套适用程序。本文试图从法律控制的角度就公共秩序保留的适用机制和运行程序作些粗略的探讨。
（一）建立司法听证制度。就实体正义与程序正义的关系，程序正义优先已成为整个社会的共识。程序正义的一个重要内容就是强调要给予当事人尤其是被告充分申辩意见的机会，在美国这甚至发展成“程序正当”的宪法条款。而在国际民商事审判实践中，法律适用一直被认为是法官的职责和权力，当事人无权染指，对于当事人来说是个封闭的“黑箱”操作过程。 一审诉讼中，尽管当事人就外国法的查明积极提供依据甚至提出适用主张，但外国法是否与法院国的公共秩序违背是开庭后宣判前的法官封闭的思维判断过程，当事人往往在宣判时才得知排除外国法适用的情况。显然，公共秩序保留的援引导致权利义务重新洗牌，甚至可能引起当事人利益分配发生根本变化，诉讼赢输乾坤倒转，故一审剥夺当事人对公共秩序保留的申辩是不合理的。基于程序正义的维护，法官决定运用公共秩序排除本应适用的外国法前，应组织当事人进行司法听证，给予当事人陈述和申辩的权利，之后才下一审判决。司法听证制度体现了对当事人愿意的尊重，使公共秩序保留的运用渗透更多当事人的因素抑制法官因素的无限扩张，裁判结果就更容易为诉讼各方接受。
（二）建立合议及报告核准制度。就审判组织，我国法律设置有独任制和合议制两种。进行民商事审判方式改革以来，独任制借助简易审推行的东风也日益普及，合议制适用的机会越来越少。合议制坚持民主集中的原则和多数决定原则，利用法官相互的合作促使裁判更趋于合理，利用法官相互的制衡和监督可防范个人因素和法外因素对裁判的不当影响，并适用于重大疑难案件。发生公共秩序保留的案件，关系法院国基本法律道德原则的维护和重大国家社会利益的实现，影响当事人之间权利义务的分配，因此应树立此类案件为重大案件的观念。在审判实践中应组成合议庭来审理，以防止独任制下法官的恣意。对需援引公共秩序保留的案件，可参照涉外仲裁裁决撤销的登记报告制度和刑法上的死刑核准制度，合议庭应先向审判委员会报告，审判委员会通过后报告高级法院核准，高级法院核准援引的，报最高法院复核。合议及报告核准制度的设置，使公共秩序保留真正能成为代表国家社会整体作出的集体决策行为、真正以国家名义作出的司法行为，而不仅是单个法官的个人行为，就能避免法官的任意独断。
（三）建立审判公开和监督制度。当前我国国际民商事审判实践一个令人担忧的现象是，法律适用没有任何的说明理由，成为法官的黑箱操作过程，这无疑会助长法官自由裁量权的泛滥。法律适用也是审判程序的一个重要环节，特别是国际民商事案件审理的不可或缺的过程，故应加强国际民商事案件裁判文书的说理性改革，将法律适用的过程和结果公布于众，其中就包括援引公共秩序保留排除外国法的理由。当事人对援引公共秩序保留不服的，可提起上诉审或再审程序或申请检察机关抗诉，进行充分的法律救济。审判公开和监督制度使公共秩序保留的运用成为上下级法院之间、法院与社会之间的互动制约过程，公共秩序保留的运用就纳入审级监督、审判监督和社会监督构成的网络中得到有效控制。
（四）建立公共秩序保留的判例制度。在普通法系国家，“恪守成案乃法官的义务”，判例是其国际私法的主要渊源。大陆法系国家则信奉查士丁尼的命令—“案件应当根据法律不应当根据先例来审判”，不把判例作为国际私法的渊源；但二战后，大陆法系国家开始重视判例对成文法的漏洞所具有的补充作用，先例的重要性得到肯定。如巴蒂福尔就认为：“实际上，法国国际私法的主要渊源至今还是最高法院及其下属法院的判例。” 判例强调相同或相似的情况要作相同的处理，对办案具有重要的指导作用，因而可以限制法官自由裁量权。我国一般不承认判例具有法律渊源的地位和性质，但在国际私法领域许多学者都主张判例是国际私法的重要渊源，权威学者也至少强调要重视判例的作用。在公共秩序保留领域，戴西和莫里斯在谈及界定其范围从未成功过后说：“所有能做的事，就是数一数凭借这一理由拒绝执行或承认依据外国法所产生的权利的案例有多少。” 笔者也认为应强调判例的指导作用。我国最高法院作出的或者在《最高人民法院公报》上公布的运用公共秩序保留的案例，应具有权威性而为各地法院所遵循。就地方法院而言，应强调判例对法官裁判行为的自律功能，法官判案应保持一致性和统一性，不能相同情况此案一个判法、彼案又一个判法，同一法院不同的法官存在不同的判法，应保持公共秩序保留援引一定范围内的一致性、统一性。
（五）建立违法违纪责任追究制度。诚如孟德斯鸠所言，不受制约的权力必然导致权力的腐败。公共秩序保留司法运作中，法官拥有过大的裁量权力往往就会成为违法违纪办案发生的制度基础。违法违纪事件不被查处追究又反而助长裁量权的不当使用和滥用。法官行为也必须接受社会的评价和法律的制约。因此对法官裁判活动建立责任追究制度就能很好地对审判行为进行引导和约束，就能将公共秩序保留的运用控制在符合法律价值和原则的范围内。
程序法属于公法范畴具有严格的属地性质，因此，公共秩序保留司法运作的程序法控制更多会是法院国的主动自制。上述有些程序法控制措施，如报告核准制度则需要从立法上加以规制，有些措施如审判公开、审判监督等是我国《民事诉讼法》已有明确规定的制度，法院在处理国际民商事案件时应将这些规定认真贯彻落实，有些措施如合议制度、判例制度则是在民商事审判方式改革深化中产生的新问题，我们要在坚持原则的前提下大胆改革探索。
结语：司法能力之于法律控制缺憾的弥补
绝对裁量主义下的传统公共秩序保留在法官整体素质和司法能力不高的条件下，其司法运作走上人治主义的危险路线而质量糟糕；法律控制的介入描绘了“公共秩序法”作为绝对规范体系剥夺自由裁量空间的理想发展图景，却也并非完美无缺。
规则与自由的悖论与此消彼长，贯穿整个法律包括国际私法的兴衰发达史。17世纪后的欧洲在笛卡儿、卢梭等人的“人生来就具有智识和道德的禀赋，这使人能够根据审慎思考而形构文明”的唯理主义哲学思潮影响下，概念法学和法典万能主义盛行，认为法律乃人的理性精心设计的结果，对成文法规采取绝对的信奉，进入了绝对规则主义下的形式法治时代。绝对规则主义完全排除司法过程中人的因素，法官自由裁量没有生存的空间，法官被塑造为“宣布法律之语词的喉舌”、类似自动售货机的适用法律的机器和专业的法匠。这个历史时期的国际私法，以荷兰“国际礼让说”和萨维尼的“法律关系本座说”为基础，进入了成文法和立法的时代，营构了一整套机械、封闭、僵硬的冲突法成文规则体系，法官严格根据冲突规则“路标”的指引机械地决定案件的准据法。进入20世纪后，在美国生长起来的非理性主义、现实主义和后现代主义哲学思潮引发了对传统法学的猛烈的冲击。现实法律主义运动和后现代法学派否认法律的确定性、强调“真正的法律存在于法官的行为中”、主张“自由是法律的至上原则”、崇尚经验原则，对传统概念法学展开了严厉的批判。利益法学的代表人物赫克认为立法者的观察能力是有限的，不可能预见将来的一切问题，即使能做到这一点，也因表现手段的有限而不能完全在立法上表现出来，从而宣告“即使最好的法律，也存在漏洞”。 在国际私法领域甚至酿造了一场冲突法危机和革命，凯弗斯指责传统冲突规则只作“管辖权选择”无法实现个案公正，柯里甚至主张以政府利益分析为手段取消冲突规则，里斯创造的“最密切联系原则”的风行更将法官自由裁量提升到前所未有的高度，传统以概念法学为基础编织的冲突规则遭受到了无情的抨击乃致存在的根基发生了动摇。然而，现实法律主义运动和后现代法学派并未能根本改变法治主义的方向，相反，概念法学在汲取法官个体因素后重发焕光，历经数百年磨炼成的冲突规则的合理内核得以坚持并在接受自由裁量主义的洗礼后，一改“盲眼规则”的弊病以更合理、更灵活、更开放的姿态屹立于世。严格规则与有限自由的结合和互动，无疑是当代法律和国际私法发展的趋向及21世纪法治的应然图景。
成文法则固有的滞后性、机械性、僵硬性和有限性，促使我们对公共秩序实施法律控制的功能和作用应抱持合理而清醒的认识，法官自由裁量对实现法律适用的灵活性和个案公正所具备的优势意味着其在面临公共秩序成文规则不断扩张而逐步收缩的背景中，至少还应在国际私法体系内保有“残留”的一席之位。 未来公共秩序保留制度的发展，实施法律控制以追求依法而治是其主流的趋势，进一步提高法官司法能力和水平则是法律控制得以实现以及该制度司法运作质量与效果不断提高的必要保障。
就如何提高我国法官审理国际民商事案件的司法能力，尤其是运用公共秩序保留的司法能力和水平，笔者提出以下几点建议。（一）不断提高涉外审判法官队伍国际法尤其是国际私法的理论素养。尽管我国的涉外审判法官队伍的整体素质要较其他领域审判的法官队伍高，但受过国际法、国际私法和比较法系统培训获硕士、博士学位的凤毛麟角，故即便最高法院应用国际法、国际私法作出的司法解释和判决备受学界批评的也不少。国际民商事审判所从事的大多是专业性、技术性较强并往往涉及外国法适用的领域，系统的国际法、国际私法和比较法知识无疑是正确进行法律适用的基础。（二）培养高尚的法官职业道德。我国2002年才启动法官职业化建设，长期以来法官道德标准偏低、基础薄弱，公共秩序保留制度赋予法官极大的自由裁量权，因而不可避免导致办理“金钱案”、“人情案”、“关系案”等违背公正司法甚至违法违纪现象的发生。健全法官道德约束机制，培养高尚的法官职业道德是将公共秩序保留在法律轨道上运作的有力保障。（三）树立现代司法理念。现代司法理念对我国司法改革的重要性已获得学界的共识，最高人民法院肖扬院长提出的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的司法理念充分揭示了全球化语镜中现代司法理念的涵义和构成，表述了国际社会关于现代司法理念的共识而具有广泛的普遍性，并正对我国司法改革产生重大和深远的影响，涉外审判法官树立现代司法理念更能规范我国涉外审判行为，树立我国法院良好的司法形象。（四）确立国际社会本位的法律适用思维。涉外审判应摒弃狭隘国家利益立场的司法沙文主义，多从有利于国际民商事秩序的构建、有利于国际民商事交往发展的角度进行法律适用，杜绝运用公共秩序保留排除外国法而适用法院国法的“单边主义”倾向，对中外双方当事人实施平等、公正的司法保护。
see B.Currie,Selected Essays on the Conflict of Laws,1963,p.183.
[加]William•Tetley:《国际冲突法-普通法、大陆法及海事法》，刘兴莉译，黄进校，法律出版社2003年版，第66页。
杨贤坤主编：《国际私法教程》，中山大学出版社1990年版，第99页。
水利工程建设监理规定
水利工程建设监理规定
中华人民共和国水利部令第28号
《水利工程建设监理规定》已经2006年11月9日水利部部务会议审议通过,现予公布,自2007年2月1日起施行。
部长 汪恕诚
二○○六年十二月十八日
水利工程建设监理规定
第一章 总 则
第一条 为规范水利工程建设监理活动，确保工程建设质量，根据《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合水利工程建设实际，制定本规定。
第二条 从事水利工程建设监理以及对水利工程建设监理实施监督管理，适用本规定。
本规定所称水利工程是指防洪、排涝、灌溉、水力发电、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等各类工程(包括新建、扩建、改建、加固、修复、拆除等项目)及其配套和附属工程。
本规定所称水利工程建设监理，是指具有相应资质的水利工程建设监理单位(以下简称监理单位),受项目法人(建设单位，下同)委托，按照监理合同对水利工程建设项目实施中的质量、进度、资金、安全生产、环境保护等进行的管理活动，包括水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理、水利工程建设环境保护监理。
第三条 水利工程建设项目依法实行建设监理。
总投资200万元以上且符合下列条件之一的水利工程建设项目，必须实行建设监理：
（一）关系社会公共利益或者公共安全的；
（二）使用国有资金投资或者国家融资的；
（三）使用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的。
铁路、公路、城镇建设、矿山、电力、石油天然气、建材等开发建设项目的配套水土保持工程，符合前款规定条件的，应当按照本规定开展水土保持工程施工监理。
其他水利工程建设项目可以参照本规定执行。
第四条 水利部对全国水利工程建设监理实施统一监督管理。
水利部所属流域管理机构（以下简称流域管理机构）和县级以上地方人民政府水行政主管部门对其所管辖的水利工程建设监理实施监督管理。
第二章 监理业务委托与承接
第五条 按照本规定必须实施建设监理的水利工程建设项目，项目法人应当按照水利工程建设项目招标投标管理的规定，确定具有相应资质的监理单位，并报项目主管部门备案。
项目法人和监理单位应当依法签订监理合同。
第六条 项目法人委托监理业务，应当执行国家规定的工程监理收费标准。
项目法人及其工作人员不得索取、收受监理单位的财物或者其他不正当利益。
第七条 监理单位应当按照水利部的规定，取得《水利工程建设监理单位资质等级证书》，并在其资质等级许可的范围内承揽水利工程建设监理业务。
两个以上具有资质的监理单位，可以组成一个联合体承接监理业务。联合体各方应当签订协议，明确各方拟承担的工作和责任，并将协议提交项目法人。联合体的资质等级，按照同一专业内资质等级较低的一方确定。联合体中标的，联合体各方应当共同与项目法人签订监理合同，就中标项目向项目法人承担连带责任。
第八条 监理单位与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项工程的建设监理业务。
监理单位不得以串通、欺诈、胁迫、贿赂等不正当竞争手段承揽水利工程建设监理业务。
第九条 监理单位不得允许其他单位或者个人以本单位名义承揽水利工程建设监理业务。
监理单位不得转让监理业务。
第三章 监理业务实施
第十条 监理单位应当聘用具有相应资格的监理人员从事水利工程建设监理业务。监理人员包括总监理工程师、监理工程师和监理员。监理人员资格应当按照行业自律管理的规定取得。
监理工程师应当由其聘用监理单位（以下简称注册监理单位）报水利部注册备案，并在其注册监理单位从事监理业务；需要临时到其他监理单位从事监理业务的，应当由该监理单位与注册监理单位签订协议，明确监理责任等有关事宜。
监理人员应当保守执（从）业秘密，并不得同时在两个以上水利工程项目从事监理业务，不得与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位发生经济利益关系。
第十一条 监理单位应当按下列程序实施建设监理：
（一）按照监理合同，选派满足监理工作要求的总监理工程师、监理工程师和监理员组建项目监理机构，进驻现场；
（二）编制监理规划，明确项目监理机构的工作范围、内容、目标和依据，确定监理工作制度、程序、方法和措施，并报项目法人备案；
（三）按照工程建设进度计划，分专业编制监理实施细则；
（四）按照监理规划和监理实施细则开展监理工作，编制并提交监理报告；
（五）监理业务完成后，按照监理合同向项目法人提交监理工作报告、移交档案资料。
第十二条 水利工程建设监理实行总监理工程师负责制。
总监理工程师负责全面履行监理合同约定的监理单位职责，发布有关指令，签署监理文件，协调有关各方之间的关系。
监理工程师在总监理工程师授权范围内开展监理工作，具体负责所承担的监理工作，并对总监理工程师负责。
监理员在监理工程师或者总监理工程师授权范围内从事监理辅助工作。
第十三条 监理单位应当将项目监理机构及其人员名单、监理工程师和监理员的授权范围书面通知被监理单位。监理实施期间监理人员有变化的，应当及时通知被监理单位。
监理单位更换总监理工程师和其他主要监理人员的，应当符合监理合同的约定。
第十四条 监理单位应当按照监理合同，组织设计单位等进行现场设计交底，核查并签发施工图。未经总监理工程师签字的施工图不得用于施工。
监理单位不得修改工程设计文件。
第十五条 监理单位应当按照监理规范的要求，采取旁站、巡视、跟踪检测和平行检测等方式实施监理，发现问题应当及时纠正、报告。
监理单位不得与项目法人或者被监理单位串通，弄虚作假、降低工程或者设备质量。
监理人员不得将质量检测或者检验不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字。
未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，不得进行下一道工序的施工。
第十六条 监理单位应当协助项目法人编制控制性总进度计划，审查被监理单位编制的施工组织设计和进度计划，并督促被监理单位实施。
第十七条 监理单位应当协助项目法人编制付款计划，审查被监理单位提交的资金流计划，按照合同约定核定工程量，签发付款凭证。
未经总监理工程师签字，项目法人不得支付工程款。
第十八条 监理单位应当审查被监理单位提出的安全技术措施、专项施工方案和环境保护措施是否符合工程建设强制性标准和环境保护要求，并监督实施。
监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求被监理单位整改；情况严重的，应当要求被监理单位暂时停止施工，并及时报告项目法人。被监理单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时向有关水行政主管部门或者流域管理机构报告。
第十九条 项目法人应当向监理单位提供必要的工作条件，支持监理单位独立开展监理业务，不得明示或者暗示监理单位违反法律法规和工程建设强制性标准，不得更改总监理工程师指令。
第二十条 项目法人应当按照监理合同，及时、足额支付监理单位报酬，不得无故削减或者拖延支付。
项目法人可以对监理单位提出并落实的合理化建议给予奖励。奖励标准由项目法人与监理单位协商确定。
第四章 监督管理
第二十一条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水利工程建设监理活动的监督管理，对项目法人和监理单位执行国家法律法规、工程建设强制性标准以及履行监理合同的情况进行监督检查。
项目法人应当依据监理合同对监理活动进行检查。
第二十二条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构在履行监督检查职责时，有关单位和人员应当客观、如实反映情况，提供相关材料。
县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构实施监督检查时，不得妨碍监理单位和监理人员正常的监理活动，不得索取或者收受被监督检查单位和人员的财物，不得谋取其他不正当利益。
第二十三条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构在监督检查中，发现监理单位和监理人员有违规行为的，应当责令纠正，并依法查处。
第二十四条 任何单位和个人有权对水利工程建设监理活动中的违法违规行为进行检举和控告。有关水行政主管部门和流域管理机构以及有关单位应当及时核实、处理。
第五章 罚 则
第二十五条 项目法人将水利工程建设监理业务委托给不具有相应资质的监理单位，或者必须实行建设监理而未实行的，依照《建设工程质量管理条例》第五十四条、第五十六条处罚。
项目法人对监理单位提出不符合安全生产法律、法规和工程建设强制性标准要求的，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十五条处罚。
第二十六条 项目法人及其工作人员收受监理单位贿赂、索取回扣或者其他不正当利益的，予以追缴，并处违法所得3倍以下且不超过3万元的罚款；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。
第二十七条 监理单位有下列行为之一的，依照《建设工程质量管理条例》第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十七条、第六十八条处罚：
（一）超越本单位资质等级许可的业务范围承揽监理业务的；
（二）未取得相应资质等级证书承揽监理业务的；
（三）以欺骗手段取得的资质等级证书承揽监理业务的；
（四）允许其他单位或者个人以本单位名义承揽监理业务的；
（五）转让监理业务的；
（六）与项目法人或者被监理单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；
（七）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的；
（八）与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项工程建设监理业务的。
第二十八条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，给予警告；无违法所得的，处1万元以下罚款，有违法所得的，予以追缴，处违法所得3倍以下且不超过3万元罚款；情节严重的，降低资质等级；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任：
（一）以串通、欺诈、胁迫、贿赂等不正当竞争手段承揽监理业务的；
（二）利用工作便利与项目法人、被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位串通，谋取不正当利益的。
第二十九条 监理单位有下列行为之一的，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十七条处罚：
（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；
（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；
（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关水行政主管部门或者流域管理机构报告的；
（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。
第三十条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，给予警告；情节严重的，降低资质等级：
（一）聘用无相应监理人员资格的人员从事监理业务的；
（二）隐瞒有关情况、拒绝提供材料或者提供虚假材料的。
第三十一条 监理人员从事水利工程建设监理活动，有下列行为之一的，责令改正，给予警告；其中，监理工程师违规情节严重的，注销注册证书，2年内不予注册；有违法所得的，予以追缴，并处1万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）利用执 (从)业上的便利，索取或者收受项目法人、被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位财物的；
（二）与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位串通，谋取不正当利益的；
（三）非法泄露执(从)业中应当保守的秘密的。
第三十二条 监理人员因过错造成质量事故的，责令停止执（从）业1年，其中，监理工程师因过错造成重大质量事故的，注销注册证书，5年内不予注册，情节特别严重的，终身不予注册。
监理人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执（从）业3个月以上1年以下，其中，监理工程师违规情节严重的，注销注册证书，5年内不予注册，造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 水行政主管部门和流域管理机构的工作人员在工程建设监理活动的监督管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 依法给予监理单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上、百分之十以下的罚款。
监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关工程建设质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究法律责任。
第三十五条 降低监理单位资质等级、吊销监理单位资质等级证书的处罚以及注销监理工程师注册证书，由水利部决定；其他行政处罚，由有关水行政主管部门依照法定职权决定。
第六章 附 则
第三十六条 本规定所称机电及金属结构设备制造监理是指对安装于水利工程的发电机组、水轮机组及其附属设施，以及闸门、压力钢管、拦污设备、起重设备等机电及金属结构设备生产制造过程中的质量、进度等进行的管理活动。
本规定所称水利工程建设环境保护监理是指对水利工程建设项目实施中产生的废(污)水、垃圾、废渣、废气、粉尘、噪声等采取的控制措施所进行的管理活动。
本规定所称被监理单位是指承担水利工程施工任务的单位，以及从事水利工程的机电及金属结构设备制造的单位。
第三十七条 监理单位分立、合并、改制、转让的，由继承其监理业绩的单位承担相应的监理责任。
第三十八条 有关水利工程建设监理的技术规范，由水利部另行制定。
第三十九条 本规定自2007年2月1日起施行。《水利工程建设监理规定》（水建管[1999]637号）、《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》(水建管[2003]79号)同时废止。
《水利工程设备制造监理规定》(水建管[2001]217号)与本规定不一致的，依照本规定执行。
